Ulike norske regjeringer har løftet fram konsentrasjon som viktig for å oppnå bedre og mer effektiv bistand. Solberg-regjeringens Sundvolden-erklæringen i 2013 og utenriksminster Børge Brende var tydeligst av alle, men retorikk er ikke fulgt opp i praksis, fastslår en ny evaluering. Foto: Bistandsaktuelt

Ny evaluering: – Retorikken om bistandskonsentrasjon er ikke fulgt opp

Har norsk bistand blitt mer konsentrert? Og har dette i så fall gitt bedre og mer effektiv forvaltning? Tja, konkluderer en ny evaluering. Det har blitt færre avtaler og partnere, men evnen til å prioritere land og temaer har vært svak.  

Av Gunnar Zachrisen Sist oppdatert: 17.06.2020 20.00.30

Det har ikke vært ført noen klar og konsistent policy for bistandskonsentrasjon, framgår det av konklusjonen. 

– Evalueringen dokumenterer at en del av prioriteringsretorikken i norsk politikk ikke har blitt fulgt opp i handling. Særlig var det i Sundvolden-plattformen i 2013 at regjeringen Solberg gikk høyt på banen med slike målformuleringer. Men det er i liten grad fulgt opp i praksis, sier Norads evalueringsdirektør Per Øyvind Bastøe.

Bistandsveteranen mener tematisk konsentrasjon er det mest interessante for å effektivisere og skape bedre resultater i norsk bistand, og på det området har det skjedd lite. Kanskje har utviklingen til og med gått i feil retning.

Den nye evalueringen, laget av et uavhengig team av norske og utenlandske evaluerere, peker på at stadig nye undertemaer er blitt introdusert de siste årene. Havbistand (tiltak mot plast i havet, osv.), digitalisering og anti-slaveritiltak er tre eksempler på slike nye satsinger under den nåværende regjeringen. Ny satsing på bistand til funksjonshemmede er en fjerde.

– Skal man skape kvalitet i bistanden er det helt sentralt at tematiske satsinger kobles opp mot kompetanse, kunnskap og oppfølgingsevne. Gitt at ressursene på personellsiden er begrensede blir dette vanskelig når det samtidig introduseres stadig nye temaer. Utfordringen ligger i å begrense seg, sier Bastøe.

 

Motvilje mot upopulære kutt

Evalueringssjefen viser til at politikere i regjeringsposisjon ofte vil ha et ønske om å introdusere nye hjertesaker, som de kan profilere seg på, mens de vil ha en motvilje mot å foreta upopulære kutt i eksisterende satsinger.

Norge har de siste 20 årene gitt støtte til fem av OECDs utviklingskomités hovedsektorer; helse, utdanning, humanitær bistand, «styresett og sivilsamfunn» og bevaring av miljøet. Av disse sektorene er det kun miljøvern som har økt sin andel i betydelig grad. For de øvrige fire har politiske målformuleringer ikke blitt konkretisert i form av en økt satsing. Samtidig er det «tegn til økt fragmentering som følge av at politikere legger til nye undertemaer», skriver evaluererne.  

Evalueringen er utført av et team fra konsulentbyrået Analysis for Economic Decisions med støtte fra Scanteam, på oppdrag fra Norad. Teamleder var den erfarne nederlandske evalueringskonsulenten Anneke Slob, mens Arne Disch har deltatt for Scanteam. Arbeidet har blant annet bestått i innsamling av relevant statistikk og i å lage casestudier på landene Afghanistan og Malawi, temaet helse og organisasjonen Kirkens Nødhjelp.

 

Tredoblet volum, ikke flere ansatte

I årene 1999 til og med 2018, som er fokusperiode for evalueringen, ble det norske bistandsvolumet tredoblet. Men antallet ansatte som arbeidet med bistand i Norad og UD økte ikke. Årsaken var politiske mål og føringer om ikke å blåse opp det statlige byråkratiet.

Kombinasjonen av større og økende volum og færre ansatte er en viktig forklaring på at ulike norske regjeringer har tatt til orde for en sterkere konsentrasjon av den norske innsatsen. Solberg-regjeringen er blant de som sterkest har tatt til orde for effektivisering og bedre resultatkontroll via mer vekt på konsentrasjon.

Den nye evalueringen, som er bestilt av Norad, konkluderer at mye er oppnådd i å redusere antall partnere og avtaler, og at dette trolig har gitt økt effektivitet og rom for mer dialog med gjenværende partnere.

* I 2012 var det registrert om lag 2000 ulike partnere – blant dem små og store organisasjoner i inn- og utland, næringslivsaktører, statlige aktører i mottakerland og ulike FN-organisasjoner og utviklingsbanker. I 2018 var antallet redusert til om lag 1000.

* Fra 2007 til 2018 er antallet avtaler redusert fra 4800 til om lag 2000. Avtalenes størrelse er samtidig økt fra i gjennomsnitt 3 millioner (1999) til 15 millioner kroner (2018).

På dette området viser evaluererne til at politisk ledelse har gitt Norad UD og på ambassadene klare mål, frister og føringer for oppryddingsarbeidet. Dette har gitt resultater og har ledet til økt effektivitet i form av større pengemessig portefølje per ansatt. Det antas også at dette har gitt rom for mer tid til dialog med avtalepartnere. Også enkelte andre organisatoriske grep i forvaltningen har bidratt positivt til effektivitetsgevinst.

 

Uklare resultater på geografi

Det er relativt lite å vise til i form av konsentrasjon om land, og dette har neppe gitt bedre forvaltning eller bedre bistand.

«Det er begrenset bevis for geografisk konsentrasjon i form av mer bistand til prioriterte land», oppsummerer evaluererne. De viser til at selv om antall land er færre på papiret, har andelen bistand som er gjenstand for geografisk konsentrasjon gått ned.

Andelen bistand som var gjenstand for geografisk konsentrasjon:

  • 48% i 2000.
  • 30% i 2013.
  • 15% i 2017.

Tallene gir imidlertid ikke hele svaret. Som følge av andre endringstrender i norsk bistand i perioden er geografisk konsentrasjon vanskelig å måle. En viktig forklaring er at bilateral stat-til-stat-bistands andel av bistanden er blitt redusert til fordel for multilateral bistand og at det også har skjedd en opptrapping av andelen humanitær innsats. Begge disse bistandsformene, samt sivilsamfunnsbistanden (via norske og internasjonale organisasjoner), er unntatt fra konsentrasjonskravene UD har laget.

 

Landliste i stadig endring

Evalueringen oppsummerer de høyst ulike geografiske prioriteringene forskjellige regjeringer har besluttet gjennom årene.

Det er et rotete landskap. Regjeringene har stadig hatt behov for å korrigere sine retningslinjer. Noen ganger har det innebåret å endre på prioriteringene gitt av den forrige regjeringen. Men ofte har det også vært å gi nye retningslinjer, for så å ombestemme seg i løpet av en og samme regjeringsperiode.

Her er landlistene norske regjeringer har bedt ambassadeansatte og andre bistandsaktører forholde seg til de siste årene:

  • 2002: En liste med sju hovedsamarbeidsland og 18 andre samarbeidsland.
  • 2008: En liste med 28 samarbeidsland.
  • 2012: En liste med 18 bilaterale samarbeidsland.
  • 2013: En liste med 15 sentrale land for bilateral bistand og ti andre land og to regioner prioritert for klima- og miljøbistand gjennom Klima- og miljødepartementet.
  • 2015: En liste med 12 fokusland, hvorav seks sårbare stater og seks partnerland for langsiktig samarbeid, samt ytterligere 84 mulige partnerland.
  • 2017: En liste med 20-25 partnerland i tre kategorier, samt ytterligere 85 mulige partnerland
  • 2018: En liste med 16 partnerland, hvorav seks sårbare land og ti partnerland for langsiktig bistand, samt ytterligere 85 mulige partnerland

 

Gir tre råd til UD

På basis av funnene i evalueringen har Norads evalueringsavdeling laget et notat som er oversendt Utenriksdepartementet. Her kommer Norad-avdelingen med tre anbefalinger til UD:

  • Formålet med konsentrasjon av norsk bistand bør tydeliggjøres.
  • For å sikre at konsentrasjon gir bedre bistand må forvaltningen konkretisere hvilke virkemidler som skal benyttes og følge opp implementeringen av disse for å justere ved behov.
  • Ved beslutning om nye bistandsprogrammer bør de ressursmessige konsekvensene for forvaltningen tydeliggjøres – herunder behov for kompetanse og eventuelle nedprioriteringer.

Per Øyvind Bastøe, leder av Norads evalueringsavdeling. 

Ny evaluering

Norad Evaluation Department

Report 5/2020: Evaluation of Norway’s Aid Concentration

Juni 2020

Utført av Analysis for Economic decisions (ADE) i samarbeid med Scanteam.

 

 

 

Publisert: 18.06.2020 07.20.00 Sist oppdatert: 17.06.2020 20.00.30