AFP or licensors

Mosambik trenger, som mange andre lavinntektsland, store investeringer i infrastruktur i åra framover. Ødeleggelsene forårsaket av syklonen Idai tidligere i år gjorde situasjonen enda mer kritisk. Bildet viser en provisorisk gjenoppbygd vei i byen John Segredo nær Beira. Foto: Yasuyoshi Chiba / AFP / NTB scanpix

Privat kapital strømmer ikke til utvikling

Verden trenger kapital tilsvarende to og et halvt Oljefond i året for å nå bærekraftsmålene innen 2030. Håpet har vært at nye finansieringsløsninger skulle utløse massive private investeringer i utviklingsland. Men de store pengene uteblir. 

Av Asle Olav Rønning Sist oppdatert: 25.06.2019 09.15.49

I det tørre landskapet ved Turkanasjøen i det nordlige Kenya rager 365 vindmøller høyt i landskapet. De sender miljøvennlig strøm tilsvarende mer enn 15 prosent av landets forbruk inn i det kenyanske kraftnettet. Lake Turkana Wind Power ble etablert i fjor høst takket være et spleiselag mellom private investeringer og bistandspenger fra flere land. Det statlige norske investeringsfondet Norfund er en av eierne.

Verden trenger mange slike investeringer i ren energi, samferdsel, husbygging, helse og en rekke andre formål for å nå bærekraftsmålene. Ingen kjenner prislappen, men et anslag fra FN-organisasjonen UNCTAD sier at det trengs ekstra investeringer i utviklingsland tilsvarende 2500 milliarder dollar fram til 2030.

Det tilsvarer 2,5 ganger det norske Oljefondet, hvert år. Økte skatteinntekter, bistand og andre kilder kan bidra til de nødvendige investeringene. Men en kraftig økning i private investeringer er også nødvendig. «Blended finance», der offentlig bistand brukes til å utløse private investeringer, har vært pekt på som en løsning. Lån, garantier og egenkapital i prosjekter er blant virkemidlene som kan brukes, gjerne under merkelappen innovative finansieringsløsninger.

Det internasjonale toppmøtet om utviklingsfinansiering i Addis Abeba i 2015 bidro til å sette temaet på dagsorden. Det samme gjorde Verdensbankens ambisiøse «billions to trillions»-agenda. I Norge varslet regjeringen i en stortingsmelding samme år at den ville øke bruken av innovative finansielle virkemidler.

 

Mangedobling ikke realistisk

Fire år etter møtet i Addis Abeba snakkes det stadig oftere om å bruke bistandsmidler til å utløse private investeringer i utviklingsland. Samtidig er fasit at de store pengene så langt har uteblitt. En ny rapport fra den britiske tenketanken Overseas Development Institute (ODI) er egnet til å helle kaldt vann i blodet på de største entusiastene.

Rapporten beskriver at:

  • De private pengestrømmene som så langt er mobilisert er av begrenset volum og ikke i nærheten av å dekke investeringene som trengs for å nå bærekraftsmålene.
  • Investeringene klumper seg sammen i mellominntektsland, og ikke i lavinntektsland, som trenger dem mest.
  • Økt bruk av bistand til å utløse private investeringer kan gå på bekostning av innsatsen for å redusere fattigdom.

Det er et misforhold mellom den økende betydningen som legges på bruk av «blended finance», og hva som er realistisk å oppnå. Det mener seniorforsker Samantha Attridge ved ODI. Hun er hovedansvarlig for rapporten.

Et viktig spørsmål er hvor mye én bistandskrone brukt på innovative finansieringsløsninger kan utløse av private investeringer. Attridge er kritisk til politikere og andre som ser for seg en mangedobling av pengene som puttes inn.

– Beslutningstagere kan snakke i vei entusiastisk og ukritisk om hvordan man kan investere en gitt sum og mobilisere investeringer på 10, 20 eller 50 ganger det opprinnelige beløpet. Men dette er fullstendig urealistisk, sier hun til Bistandsaktuelt.

I realiteten er uttellingen mye mer beskjeden. Ifølge ODIs beregninger er forholdet i størrelsesorden 1 : 0,75. Det vil si at én bistandskrone i gjennomsnitt utløser 75 øre i nye private investeringer. Dette er et gjennomsnitt for mellominntektsland og lavinntektsland. Ser man på lavinntektsland alene, er mobiliseringen enda lavere. Her gir én krone 37 øre i private investeringer.

ODI har i sin utregning brukt tall fra Verdensbanken, regionale utviklingsbanker og bilaterale utviklingsinstitusjoner som franske AFD, britiske CDC og norske Norfund. Tenketanken har basert seg på detaljerte tall fram til 2015, som er de nyeste som er tilgjengelige.

Det er flere måter å beregne kapitalmobilisering på, og blant annet legger OECD og Verdensbanken ulike prinsipper til grunn. ODIs tall er derfor ingen fasit, men kan likevel sees som et bilde av hvor landet ligger.

 

Kun 10 prosent til lavinntektsland

Det er lite uenighet om at den private kapitalen som blir mobilisert for det aller meste havner i mellominntektsland. OECD har tidligere i år publisert sine tall, uavhengig av ODIs undersøkelse. Disse tallene sier at det i perioden 2012-2017 ble mobilisert 152 milliarder dollar gjennom bistandsfinansierte virkemidler. Bare 10 prosent endte i lavinntektsland, resten i mellominntektsland.

En viktig årsak er at det i mellominntektsland kan finnes mange investeringsmuligheter som har bare en litt høyere risiko eller en litt lavere avkastning enn det markedet ser som akseptabelt.

I lavinntektsland kan det være mer grunnleggende utfordringer, som at selve investeringsklimaet er så ugunstig at det vil kreve svært store subsidier for å oppnå en akseptabel risiko. I tillegg kommer at disse landene ofte mangler gode prosjekter å investere i, påpeker ODIs Samantha Attridge.

Hun sier at vi generelt vet lite om effekten av private investeringer på reduksjon av fattigdom. OECD er i ferd med å utforme nye regler for å oppmuntre til mer av denne typen bistand, og det er uvisst hvordan dette vil påvirke giverlandenes prioriteringer.

– Vi må være forsiktige når vi investerer bistand på denne måten. Det er en kostnad knyttet til at bistand ledes bort fra andre formål, sier Attridge.

ODI-forskeren understreker at hun ikke er kritisk til bruk av bistand til å utløse private investeringer som sådan. Tvert imot mener Attridge at private investeringer vil bli svært viktige, i kombinasjon med andre finansieringsformer.

– Min påstand er ikke at dette ikke vil virke, eller at det er feil å bruke denne tilnærmingen, men at den kan forbedres. I tillegg har den sine begrensninger, som beslutningstagere må kjenne til, sier hun.

 

Har ikke kommet langt nok

I Norge er Norfund den viktigste aktøren i arbeidet med å styrke privat sektor i utviklingsland. Norfund-direktør Tellef Thorleifsson slår fast at verden så langt ikke har lykkes i å mobilisere de nødvendige kapitalstrømmene til utviklingsformål.

– Tallenes tale er klar når man ser på de siste årene. Mobiliseringen har i liten grad skjedd. Investeringsinteressen er langt fra der den burde være, spesielt i minst utviklede land (MUL-land), sier han.

Norfund-direktøren mener at det har vært en overdreven tro på ulike former for finansielle subsidier som skal bidra til utløse private investeringer. Norfund bruker nesten bare direkte investeringer i bedrifter og fond, og disse skjer på markedsmessige vilkår.

Thorleifsson påpeker at Norfunds modell innebærer at kapitalen resirkuleres ved at fondet selger seg ut når andre kan ta over. Pengene kan dermed gjenbrukes i nye prosjekter, i motsetning til det som skjer ved finansielle subsidier der pengene brukes opp.

– Vi er opptatt av å vise vei ved å være en langsiktig investor, og håper på den måten å bidra til økt interesse for private investeringer i utviklingsland, sier Thorleifsson.

Norfund har lykkes med å få til lønnsomme investeringer også i MUL-land, og har et politisk mandat som sier at disse landene skal prioriteres. ODIs tall viser at Norfund har en høyere andel investeringer i MUL-land enn de fleste søsterorganisasjonene i andre europeiske land.

 

Mangler gode prosjekter å investere i

Thorleifsson er enig med ODI-forsker Attridge i at mangel på gode prosjekter er et kritisk punkt.

– Dette dreier seg ikke kun om mangel på kapital, men det dreier seg også om å få utviklet flere prosjekter, og få dem opp på et slikt nivå at de egner seg til å investere i, sier Norfund-direktøren.

Han sier at Kina på dette området har vært dyktig til å utvikle prosjekter helt fra grunnen av i mange utviklingsland. Den vestlige tilnærmingen har i større grad vært å sitte og vente på at nye prosjekter skal dukke opp.

Norfund opplyser å ha utløst private investeringer på 795 millioner kroner i 2017, det siste året det finnes tall for. Disse tallene er etter OECDs beregningsmåte. Samme år ble fondet tilført 1,5 milliarder kroner over statsbudsjettet.

Thorleifsson understreker at fokus kun på hvor mye kapital som er mobilisert i investeringer i enkeltprosjekter isolert kan føre til at man overser viktige ringvirkninger i samfunnet rundt. Utbygging av kraftverk kan for eksempel utløse nye investeringer og flere arbeidsplasser når næringslivet får tilgang på energi. 

Samantha Attridge, seniorforsker i ODI.

Foto: ODI

Tellef Thorleifsson, adm. dir. i Norfund.

Foto: Norfund

Bistand til mobilisering av kapital

Bruk av bistand til å mobilisere private investeringer til utviklingsformål får økt oppmerksomhet i den internasjonale bistandsdebatten. Ifølge OECD ble det mobilisert 152,1 milliarder dollar i perioden 2012-2017. Disse private investeringene er utløst gjennom bruk av offentlige penger og virkemidler som lån, garantier, kreditt og egenkapital. 90 prosent gikk til mellominntektsland, kun 10 prosent til MUL-land og andre lavinntektsland. De mest velstående mellominntektslandene fikk mer enn halvparten av investeringene. I perioden 2012-2017 sett under ett var Tyrkia den desidert største mottageren, med Nigeria, India, Brasil og Ghana på de neste plassene.

Billions to trillions

Verdensbankens slagord og agenda fra 2015 om behovet for en kraftig oppskalering av verdens investeringer i utvikling, fra billions (på norsk milliarder) til trillions (på norsk billioner, 1 billion = 1000 milliarder) av dollar. Ved siden av økt skatteinngang og andre kilder, skulle ressursene hentes fra private investeringer.

Blended finance

Målrettet bruk av offentlig bistand (eller private gaver) til å utløse investeringer til utviklingsformål.

Professor Dan Banik ved Universitetet i Oslo.

Har ikke fulgt opp

Professor Dan Banik er leder for Oslo SDG Initiative ved Universitetet i Oslo og ekspert på bærekraftsmålene. Han sier at mange næringslivsaktører nå har inkludert disse målene i sine forretningsstrategier, men at det foreløpig mangler en del på å følge opp i praksis.

­− Næringslivet har foreløpig ikke bidratt så mye når det gjelder finansiering. De er fortsatt redde for å investere i lavinntektsland, sier Banik.

Han mener også at det med fordel kunne vært flere partnerskap mellom bedrifter og andre aktører.

Bærekraftsmålene kan være en viktig forretningsmulighet for mange bedrifter. I mange tilfeller kan problemet være mangel på kjennskap til landene det gjelder, og Banik mener akademikere ved universitetene med fordel kan bidra med sin kunnskap på feltet.

Han sier at finansiering blir et viktig tema på det kommende FN-toppmøtet i juli om oppfølging av bærekraftsmålene.

 

Trenger økt åpenhet

Det er behov for mer åpenhet om bruk av bistand til mobilisering av private investeringer, heter det i ODI-rapporten. Det er i dag vanskelig å beregne hvor stor subsidier som brukes til mobilisering av privat kapital, og krevende å sammenligne på tvers av ulike aktører.

Ofte kan det være snakk om komplekse strukturer med flere lag av ulike typer offentlige og private investorer.

Hensynet til åpenhet og innsyn må veies opp mot ønsket om å ikke røpe forretningshemmeligheter.

I rapporten heter det imidlertid at beslutningstagere, skattebetalere og de som berøres av prosjektene har et behov for å vite hvor store investeringene er, hva de kostet og i hvilken grad bistand har bidratt til å mobilisere ny kapital som ellers ikke hadde kommet.

 

 

Publisert: 25.06.2019 09.15.49 Sist oppdatert: 25.06.2019 09.15.49