Artikkelforfatteren trekker fram at rapporten “Budget support, Poverty and Corruption: A review of the evidence” viser at budsjettstøtte er overlegent når det gjelder å redusere transaksjonskostnader, økonomisk vekst og fattigdomsreduksjon (særlig satsing på helse og utdanning i budsjettene).

Foto: UN Photo/Isaac Billy

Budsjettstøtte – effektiv og krevende bistand

MENINGER: Budsjettstøtte er en effektiv bistandsform, men krevende å gjennomføre.

Av Knut Thonstad Sist oppdatert: 16.06.2020

I Bistandsaktuelt 12.6 går Tore Westberg til felts mot budsjettstøtte som bistandsform, og hevder at det ikke finnes nye positive evalueringer av virkningen på fattigdom. Men høsten 2018 ble det lagt fram meget positive evalueringer for Expertgruppen for bistandsanalys (EBA) under det svenske utenriksdepartementet. Dette er en effektiv bistandsform, men politisk krevende å gjennomføre.  

 

Bakgrunn

Jeg har selv ikke arbeidet direkte med budsjettstøtte, men kjenner historikken og argumentene, og var så heldig å få delta på framleggelsen i Sverige og følge debatten.

Ulike faktorer bidro til at en fikk satsing på budsjettstøtte fra rundt år 2000.

Med tiltakende bistand fra mange land ble det etter hvert svært mange prosjekter som mottakerlandene skulle forholde seg til og med ulike rapporteringskrav. Det ga stor belastning på et svakt mottakerapparat. Fragmenteringen og det at giverne førte betydelige ressurser utenom mottakerlandets budsjett svekket også finansdepartementene i mottakerlandene og deres mulighet til å koordinere og stå opp mot særinteresser. At giverne konkurrerte om å rekruttere departementsansatte som lokalt ansatte ved å by opp lønningene gjorde ikke situasjonen bedre.

Prosjektstøtte bygget også opp om en illusjon om at pengene og ressursene  i det enkelte prosjekt uavkortet gikk til det som var formålet med prosjektet. Imidlertid er det slik at mottakerland flytter egne ressurser i lys av hva mottakerne er villige til å finansiere. Typisk lar mottakerne giverne finansiere skole, helse osv.  mens forsvar og ulike andre for giverne «upopulære» områder finansieres direkte av mottaker. Denne flyttingen av ressurser kalles ombyttbarhet, og svekker virkningen av bistanden. Den ble etter hvert godt dokumentert.

 

Sikre effektiv bistand

Den direkte foranledningen for budsjettstøtten var at mange afrikanske land var i gjeldskrise på 1990-tallet. For å sikre effektiv bistand og bærekraftige statsfinanser i forbindelse med en omfattende gjeldslette ble det brukt budsjettstøtte. Budsjettstøtte er en bistandsform hvor bistanden går inn i mottakerlandets statsbudsjett, kombinert med at giverne organiserer seg og har dialog med myndighetene om budsjett og prioriteringer. Det satses på å bruke og bedre mottakerlandets egne systemer.  En får større giverkoordinering, og dermed også redusert belastning på mottakerlandets apparat. I stedet for en rekke ulike prosjekter får en felles prioritering av ressursene etter dialog. Det ser også ut som at givernes fokus på budsjettsituasjonen også bidrar til større nasjonal ressursmobilisering i mottakerlandet.

Budsjettstøtte er ikke i utgangspunktet  mer korrupsjonsutsatt enn annen bistand slik som prosjektbistand. Det er fordi mottakerlandet kan bruke øremerkede ressurser fra giverne til å frigjøre midler til andre områder hvor det er mye korrupsjon. Det er naivt å se bort fra dette.

 

Styrket kontroll

Kontrollen med mottakerlandenes budsjetter og gjennomføring av disse ble trappet kraftig opp under budsjettstøtten, og bidro til å avsløre mer misligheter og korrupsjon. Dette, og at givere generelt ble tettere knyttet til uregelmessigheter i mottakernes budsjetter, gjorde budsjettstøtte politisk vanskelig for giverne, og bidro til at den ble faset ut av bilaterale givere. Multilaterale givere som Verdensbanken, og EU har fortsatt budsjettstøtte.

Westberg framstiller det som om at budsjettstøtten til mottakerlandene var basert på tillit, og at dette var urimelig overfor så korrupte land. Saken var tvert om, en styrket kontrollapparatet, fordi en visste det var problemer.

 

Flere rapporter

Expertgruppen for Bistandsanalys (EBA) finansieres av svensk UD, og bestiller og kvalitetssikrer evalueringer av bistand. Høsten 2018 avholdt EBA seminaret «What can Swedish development cooperation learn from the Budget Support era?».

Professor Geske Dijkstra, Erasmus-universitetet I Rotterdam sto bak EBA-rapporten “Budget support, Poverty and Corruption: A review of the evidence”.

Hun fant bred støtte I faglitteraturen for at budsjettstøtte er overlegent når det gjelder transaksjonskostnader, økonomisk vekst og fattigdomsreduksjon (særlig satsing på helse og utdanning i budsjettene), og bedring av finansforvaltning, (bedre budsjettprosesser, følging av penger til innbyggerne, sterkere riksrevisjon).

Hennes vurdering er at det å bedre finansforvaltning er den beste måten å redusere korrupsjon i fattige land. Budsjettstøtte bidro til å avsløre mer korrupsjon. Hun var negativ til den sterke utvidelse av dialogen fra givernes side på politiske forhold, styresett ol. ut over fattigdomsreduksjon og budsjett. Kutt i budsjettstøtte fra bilaterale givere skyldtes deres hjemlige forhold, og omdømmerisiko. Budsjettstøtte er mye lettere å kutte fra år til år i et land, enn å legge ned prosjekter.

Bistandseksperten Karl Larson sto bak rapporten “The rise and fall of budget support in Swedish development cooperation”.  Han var mye enig med Dijkstra, og pekte på at svenske myndigheter var positive over tid, og at evalueringer pekte på at budsjettstøtten økte budsjettene til sosiale sektorer, slik giverne ønsket. Sverige og andre land satset siden 2000, støtten fra svensk side nådde en topp i 2008, og ble helt avviklet i 2016. Budsjettstøtte ble kuttet i forbindelse med korrupsjonsskandaler, men disse skandalene var ikke direkte knyttet til budsjettstøtte.  I tillegg til den politiske risikoen pekte han på at budsjettstøtte gjør at resultater i mikro ikke lenger kan attribueres til svensk finansiering. Det reduserer ønsket om å støtte denne bistandsformen.

Nestleder i utenrikskomiteen i Riksdagen, Kenneth G. Forslund var kommentator. Han mente at budsjettstøtte er effektivt, men at politikerne ikke kan se bort fra risikoen ved at bistand kan knyttes opp til korrupsjonsskandaler. Han mente i motsetning til Dijkstra at det var riktig å bringe inn menneskerettigheter og styresett generelt inn i styringsdialogen med mottakerlandet. Han viste til at det at det at multilaterale og EU gir budsjettstøtte gir armlengdes avstand for nasjonale politikere.

Leder av evalueringsenheten i SIDA, Sven Olander, viste til en tysk rapport om at exit fra budsjettstøtte ga økt fragmentering av bistand, og redusert mulighet for givere til å adressere systemiske forhold hos mottaker. Han viste til at Sverige trakk seg ut av enkeltland pga. skandaler, slik som Mosambik (låneopptaket) og Mali (militærkupp). Sverige og Verdensbanken prøver ut bistand hvor penger gis etter resultat i Tanzania, og sosiale overføringer som prøves ut av SIDA er en form for budsjettstøtte.

 

Påfølgende diskusjon

Dijkstra pekte på at budsjettstøtte økte prioriterte utgifter på statsbudsjettet, og økte oppdagelse av korrupsjon. Forslund pekte på at det var litt for lett å kutte budsjettstøtte sammenliknet med i andre bistandsformer. Larson pekte på at mange grupper både i mottakerland og i giverland ikke så seg tjent med budsjettstøtte. Det var ofte bare finansdepartementene som støttet budsjettstøtte i mottakerlandene. Han støttet Dijkstra i at viktigste tiltak mot korrupsjon er å bedre systemer for finansforvaltning. Dijkstra håpet budsjettstøtte kommer tilbake, det reduserer fattigdom, bedrer mottakers systemer og finansforvaltning, noe programstøtte ikke gjør. Særlig i sårbare stater vil budsjettstøtte være viktig.

 

Budsjettstøtte og dagens gjeldskrise

Siden nedbygging av budsjettstøtten startet rundt 2008, er afrikansk statsgjeld mer enn doblet som andel av BNP og et økende antall land er i gjeldskrise eller i høy risiko for gjeldskrise. Redusert kontroll med budsjettene fra bilaterale givere kan ha bidratt. En har fått økt satsing fra givere på globale tematiske fond hvor utviklingslandene kan få finansiering. Dette har i stor grad brutt forbindelsen mellom bilaterale givere og mottakerlandenes budsjetter. Gjeldsproblemet har dermed også fått for lite oppmerksomhet hos giverne.  I forbindelse med covid-19 begynner gjeldsproblemet å bli akutt. Det tvinger giverne til på ny å øke oppmerksomheten om budsjetter og gjeld.

Mening

Meld deg på Bistandsaktuelts nyhetsbrev. Hold deg orientert om det som skjer innen bistand og utviklingspolitikk.
Publisert: 16.06.2020 08.17.25 Sist oppdatert: 16.06.2020 08.17.25