Britisk bistand samles nå under utenriksministeren. Department for International Development (Dfid) er lagt ned. Merkevaren "UKAID" vil kanskje bestå. Foto: NTB scanpix

Hvorfor er nedleggelsen av Dfid dårlig nytt for internasjonal bistand?  

MENINGER: Nylig kom nyheten om at Boris Johnson legger ned Department for International Development (Dfid) og integrerer internasjonal bistand som del av det britiske utenriksdepartementet under navnet «Foreign, Commonwealth and Development Office”.

Av Hege Sørreime Sist oppdatert: 29.06.2020

De tidligere statsministrene Tony Blair og Gordon Brown har begge kritisert avgjørelsen, og det samme har ledende sivilsamfunnsorganisasjoner i Storbritannia.  På lederplass skriver The Guardian at dette er feil beslutning, tatt på feil tidspunkt og på feil grunnlag. Hvorfor vekker omorganiseringen av den britiske bistandsforvaltningen så stor interesse i Storbritannia, og har det betydning utover Storbritannias grenser?

 

Nedbygging av verdensledende kompetansemiljø, videreføring av kjent politikk?

Ved nedleggelsen av Dfid er det risiko for at kunnskap og kompetanse vil forvitre. Et argument brukt i Norad - UD reformprosessene var at det er vanskelig å holde på nødvendig spisskompetanse – ofte sektorfaglig kompetanse – i et utenriksdepartement preget av generalister og rotasjon mellom ulike arbeidsområder. Bekymringen støttes av studier gjennomført av britiske Overseas Development Institute (ODI) basert på erfaringene i Canada og Australia, som viser at bistandsforvaltning fungerer best når den er i stand til å operere autonomt.

Dfid har av mange blitt fremholdt som idealet på et sterkt og uavhengige kunnskaps- og bistandsforvaltningsmiljø, som garantister for at bistanden skal tjene de overordnede målene om fattigdomsreduksjon. Dette er i seg selv et sterkt argument for at Boris Johnsons beslutning var feil. I tillegg kommer de positive effektene Dfid som globalt kunnskapssenter for bistand har hatt for Storbritannias omdømme internasjonalt. The Guardian skriver at Boris Johnsons beslutning vil kunne gjøre varig skade på det britiske lederskapet innen internasjonal bistand og utvikling.

Statsministeren har på sin side forklart beslutningen med at skattebetalerne har krav på "value for money"  for hvert eneste pund som gis i bistand (forstått som Official Development Assistance, ODA). For ham er det påfallende hvordan man i lang tid har tillatt at høyre hånd (Dfid) ikke har visst hva den venstre (Foreign Office) har holdt på med. Argumentet har blitt møtt med kritikk – det er åpenbart at en statsminister kan be sine statsråder om å samsnakke og koordinere innsats. Beslutningen kan dermed antas å handle mer om en retningsjustering i politikken enn håndtering av koordineringsutfordringer mellom to departementene.

Flere har imidlertid påpekt at nedleggelsen av Dfid og opprettelsen av Johnsons nye super-departement ikke representer er brudd med tidligere bistands – og utviklingspolitikk (se artikkel fra om Dfid og privat sektor, skrevet av Emma Mawdsley) men snarere er en forlengelse av kjent britisk utviklingspolitikk, som også sammenfaller med globale utviklingstrender. Lederen av Labour, Keir Starmer, beskriver da også Johnsons beslutningen som en ren avledningsmanøver for å lede oppmerksomheten bort fra den høye arbeidsledigheten som følge av covid-19 i Storbritannia. Dersom dette stemmer, er det først og fremst innenrikspolitiske årsaker som har avgjort Dfids skjebne, og ikke behov for optimalisering av resultater.

 

Bistand som virkemiddel for å fremme nasjonale interesser

I sin redegjørelse av beslutningen pekte Boris Johnson på at skillet mellom diplomati og bistand er kunstig. For ham fremstår det som urimelig at Tanzania mottar ti ganger mer i bistand enn landene på Vest-Balkan, gitt at området er svært utsatt for Russisk innblanding. Ukraina, som er viktig sikkerhetspolitisk for Storbritannia, mottar langt mindre økonomisk støtte enn afrikanske land som Zambia.

Arbeidet for å styrke global fred, sikkerhet og styresett har over tid vært en av Dfids fem hovedprioriteringer. Koplingen mellom bistand og sikkerhet er ikke ny, og rapporten fra Verdensbanken med tittelen Conflict, Security and Development fra 2011 satte standarden for diskusjonene i bistandsmiljøene globalt. Utvikling og sikkerhet har blitt sett i sammenheng siden slutten av den kalde krigen (se for eksempel Nancy Thedes artikkel i Third World Quartely fra 2013). Sammenkoplingene ble intensivert som følge av 9/11 og har kommet til uttrykk blant gjennom en tettere integrasjon mellom forsvar, diplomati og utvikling. Selv om det er klare regler for hva som telles som bistand (OECD-DAC regelverket) og hva som ikke gjør det (for eksempel militært utstyr), er det tydelig at bistand har fulgt militær innsats, som i Afghanistan. Johnson drar likevel denne trenden ett skritt videre ved å kople forsvar-diplomati-utvikling direkte til Storbritannias nasjonale sikkerhetsinteresser. OECDs utviklingskomité slår på sin side fast at militær hjelp og det å fremme giverlandenes egne sikkerhetsinteresser ikke kvalifiserer som bistand. Johnsons retorikk hinter dermed mot en utviklingspolitikk som pusher grensene for hva bistand er og skal være.

Utviklingsforskerne Murray og Overton (2016) har studert sammenhenger mellom det de kaller utviklingsregimer (som nyliberalisme og nystrukturalisme), politikkutvikling og måter å gi bistand på (som prosjektbasert, resultatbasert, blandet kreditt og så videre). De fant at kjennetegn for vår tids bistand, definert som tiden etter forrige finanskrise (2008), er en re-fokusering på økonomisk vekst (i likhet med moderniseringsperspektivet) og et syn på staten som tilrettelegger for private (særlig direkte utenlands) investeringer. Bistanden kjennetegnes av en direkte og eksplisitt kopling mellom bistand og nasjonale (giver) interesser. Men heller ikke denne direkte koplingen til nasjonale interesser er ny. Morgenthau (gjengitt i en arbeidsrapport fra det britiske bistandsinstituttet Overseas Development Institute, ODI) viste allerede i 1962 til at det er en vanlig tolkning å se på bistand som et instrument for å fremme og forsvare givernes nasjonale interesser.  

I en analyse utarbeidet av ODI kommer det fram at idéen om at bistand skal tjene nasjonale interesser igjen vinner popularitet. Instituttet advarer om at bistand som rigges med et kortsiktig perspektiv for å sikre nasjonale interesser ikke alltid er den mest effektive bistanden eller den bistanden som gir best resultater målt opp mot de globale utviklingsambisjonene – altså bærekraftsmålene. OECDs utviklingskomité har da også fastslått at transaksjoner som har kommersielle mål som sin primære målsetting ikke kan godkjennes som bistand (som for eksempel eksportkreditt). Men hva når giverlandenes egeninteresser fremstilles som en heldig bi-effekt av en bistands-finansiert innsats?

 

Vinn-vinn fortellinger og gråsonene av bistand

ODI svarer at bistand gitt for å nå bærekraftsmålene selvsagt også kan sammenfalle med giveres nasjonale interesser i form av en tryggere, likere, mer økologisk motstandsdyktig og rikere verden, som i tillegg til å komme fattige land til gode også tjener interessene til giverlandene.

Studier utført av samfunnsgeograf og utviklingsforsker Emma Mawdsley viser at Storbritannia ikke er alene om å sammenkople nasjonale interesser og bistandstenkning. Mawdsley og medforfatterne viser at denne type vinn-vinn retorikk kjennetegner vår tids tenkning om bistand og utvikling: Alle gode krefter skal dra sammen for å nå målene fastsatt i Agenda 2030. I vinn-vinn fortelleringer har ulike aktører som stat, privat næringsliv, sivilsamfunnsorganisasjoner, land i Sør, land i Nord, i stor grad har sammenfallende interesser og har alle viktige roller å spille for å nå de globale utviklingsmålene.

Dette kommer også til uttrykk i arbeidet for globale fellesgoder som fred, sikkerhet, klima, hvor bistand lenge har spilt en viktig rolle. Problemstillingen er på nytt aktualisert i bekjempelsen av covid-19, hvor det diskuteres om utvikling av koronavaksine kan regnes som bistand.   Diskusjonene vil pågå til over sommeren, hvor et kjernespørsmål er hvorvidt øremerkede bidrag til bekjempelse av covid-19 gjennom organisasjonen CEPI kan regnes som bistand. Et sentralt spørsmål som da må besvares er om de øremerkede innsatsene har økonomisk utvikling og velferd for utviklingslandene som sitt hovedmål – eller ikke (se Bistandsaktuelt, samt diskusjoner i Development Today og devex for innblikk i denne diskusjonen).

 

Kampen om definisjonen av bistand like viktig som kampen om bistandsvolum?

The Guardian peker på at Johnson har valgt et dårlig tidspunkt for å legge ned Dfid. Vi står i startgropen av FNs tiår for handling for å nå bærekraftsmålene. Verdensbankens nyeste fattigdomsprognoser slår fast at mellom 71 (baseline scenario) og 100 millioner (pessimistisk scenario) mennesker vil havne under fattigdomsgrensen på 1,90 USD dagen. I en nylig publisert studie fra UNU-Wider viser forskerne Sumner, Hoy og Ortiz-Juarez at fattigdom for første gang siden 1990-tallet står i fare for å øke. Med covid-19 risikerer vi at fremgangen oppnådd det siste tiåret for fattigdomsbekjempelse reverseres.  

Storbritannia gir 0,7 prosent av sitt bruttonasjonalprodukt i bistand og har med dette verdens tredje største bistandsbudsjett. Det er en generell frykt for at vestlige giverland, som selv står i fare for betydelig nedgang i bruttonasjonalprodukt som følge av pandemien de nærmeste årene, vil kutte i bistandsbudsjettene. Erfaringene fra finanskrisen i 2008 gir kanskje et lite håp – studier viser at et høyt bistandsvolum ble opprettholdt i perioden 2008- 2012, på tross av den økonomiske krisen.

På bakgrunn av studier av Storbritannias og New Zealands utviklingspolitikk de siste årene viser Emma Mawdsley med flere at bistand sjelden har vært så ko-optert av andre målsetninger enn det den er nå.  Vinn-vinn fortellinger og sammenkoplingen mellom nasjonale interesser og bistand har uheldige utslag som å underkommuniserer interesse – og målkonflikter. Denne type tilnærming til bistand kan forhindre åpne prioriteringsdiskusjoner for hva knapphetsgodet bistandspenger skal brukes til for å oppnå best mulig resultater. Mawdsley og resten av forfatternes konklusjon er at bistand som konsept må gjenvinnes og rendyrkes for å kunne nå målsetninger om sosial rettferdighet.

Nedleggelsen av Dfid er i seg selv problematisk, ikke minst på grunn av faren for tap av kunnskap, kompetanse og læring, som har konsekvenser for hele det internasjonale bistandsmiljøet. Det er likevel den dreiningen i utviklingspolitikk og forståelsen av bistand som nedleggelsen representerer som vekker størst bekymring og som er av betydning langt utover den britiske konteksten.

Mening

Meld deg på Bistandsaktuelts nyhetsbrev. Hold deg orientert om det som skjer innen bistand og utviklingspolitikk.
Publisert: 29.06.2020 07.21.58 Sist oppdatert: 29.06.2020 07.21.58