Copyright © Norad, tlf. 22242040  Skatt, Skatt for utvikling, Tanzania, korrupsjon, antikorrupsjon, skilt, TRA

Klistremerke om skattebetalere på skatteetaten i Tanzania.

Foto: Marte Lid

Framgang i finansforvaltning gir mindre korrupsjon, mer skatt og bedre tjenester

MENINGER: Forvaltningen av offentlige penger har blitt bedre i mange land, særlig i Afrika sør for Sahara. Dette øker mulighetene for å mobilisere ressurser til fattigdoms­bekjempelse. En ny studie viser at det mest effektive er målrettede kontroll­tiltak og sanksjoner.

Av Håkon Mundal Sist oppdatert: 04.04.2019

Det har lenge vært antatt at bedre kvalitet på offentlig finansforvaltning reduserer korrupsjon, øker skatteinntekter og bedrer tjenester.  En ny studie fra britiske Overseas Development Institute (ODI) bekrefter dette og gir ny kunnskap om sammenhenger. Noen av funnene er:

  • Tiltak for å øke åpenhet får best score, parlamenters og riksrevisjoners kontroll dårligst
  • Formelle institusjoner er mindre viktige enn politisk støtte til reformer
  • Betydelig framgang er mulig også i ustabile land med svake statsapparater
  • God finansforvaltning reduserer korrupsjon, og bedre kontrollsystemer er viktigst
  • Bruk av straffegebyrer kan gi markert høyere skatteinntekter

Siden 2002 har internasjonale bistandsgivere tredoblet sin støtte til finansforvaltning til 1,3 milliarder dollar i 2016. Offentlig finansforvaltning omfatter systemer for skatt, makrostyring og offentlige utgifter. Norge er også aktive på området. Vi støtter brede finansforvaltnings­programmer og enkeltområder som riksrevisjoner og skatteadministrasjon i flere land.

Norge ved Norad deltar også i styret i et program som måler kvaliteten på  ulike lands finans-forvaltning og er et viktig grunnlag i reformarbeid. Programmet kalles Public Expenditure and Financial Accountability Program – PEFA.

PEFA-analyser er gjennomført i de fleste lav- og mellominntektsland (til sammen 150 land). Det er data fra disse programmene som ligger til grunn for den nye studien fra  Overseas Development Institute (ODI/World Bank 2019).

 

Reformer bedrer forvaltning

PEFA-studiene viser betydelig bedring siden 2005. På skala 1-4 har gjennom­snittlig score økt fra 2,0 til 2,75, med framgang på alle områder.

Spennet mellom land er stort, og det er fortsatt store forskjeller mellom områder. Åpenhet får høyest score, eksterne kontroll­funksjoner (parlamenter og riksrevisjoner) lavest. Andre analyser viser at det særlig er lavinntektsland i Afrika Sør for Sahara som har framgang, fra et lavt nivå (Fritz m.fl. 2018).   

Hvilke trekk ved landene er viktig for framgang? Systemer og institusjoner ser ifølge ODI-studien alene ikke ut til å være avgjørende. Presidentsystemer versus parlamentarisme, grad av demokrati, valgsystem eller om det er programbaserte partier, har liten betydning for kvalitet. Derimot er politisk stabilitet, høyt folketall og fravær av naturressurser gunstig. Land med fler­partiflertall i parla­mentene, i motsetning til ett-parti-dominans, har noe høyere kvalitet på finansforvaltnings­systemene. Parlamentene i disse landene har også større innflytelse på budsjett­prosessen.

Uformelle institusjoner kan bety mye. Andre studier har funnet at familie­relasjoner, etnisitet, tradisjoner og normer kan ha stor betydning for reell politisk makt.

Reformer i finansforvaltning tar typisk lang tid, går med små steg, og reformpauser og tilbakeslag er ikke uvanlig. Dette var tilfelle i Tanzania og Zambia, der mange reformer stoppet opp i flere år. Nepal var uten permanent riksrevisor i lange perioder og parlamentet var sjelden samlet. Dette førte til liten framgang i riksrevisjonen.

Motivasjon og interesser hos øverste politisk ledelse (særlig president og statsminister) er avgjørende for at departementer støtter reformer. En anstrengt finansiell situasjon kan også fram­skynde reformer.

 

Bedre ressursstyring mulig i sårbare situasjoner

Reformer av finansforvaltning i ustabile land med svake statsapparater («land i sårbare situasjoner») er krevende, men viktig. ODI-forskerne fant eksempelvis at utvikling av bedre finansforvaltning gir mer troverdige sektorbudsjetter, både for land i sårbare situasjoner og andre land.

Sammen med kontrollsystemer gjør bedre forutsig­bar­het i tildelte midler at sektorbudsjetter gjennomføres mer i samsvar med planer. Tidligere studier har vist at også i post-konflikt land er politisk støtte fra høyt nivå viktig (Fritz m.fl. 2012). I studien fra 2012 hadde land som Afghanistan, Kosovo, Sierra Leone og Palestina vesentlige forbedringer, men ikke DR Kongo og Tadsjikistan.

For mer stabile land gir ikke bedre finansforvaltning nødvendigvis bedre budsjett­balanse eller lavere gjeldsgrad. En forklaring kan være at de også får bedre kredittvurderinger og lettere tilgang til lån. Samtidig er det mulig at bedre finansforvaltning gir bedre lånebetingelser og lavere rentebelastning. For øvrig har land med høy avhengighet av naturressursinntekter dårligere budsjettdisiplin.

 

Offentlig finansforvaltning mot korrupsjon

Analysene tyder på at kontrollsystemer kan være viktigere enn åpenhet for å redusere korrupsjon. Kontroll av lønnsutbetalinger og drifts­utgifter, offentlige innkjøp og regler for budsjettendringer har mer direkte virkning enn åpenhetstiltak.

 

Straffegebyrer øker skatteinntekter

Land med effektiv bruk av straffegebyrer for manglende skattebetaling har vesentlig høyere skatteinntekter. Analysene viser at med et tilstrekkelig høyt straffegebyr og gode administrative systemer for oppfølging, kan skatteinntekter øke med 1-3 prosentenheter av brutto nasjonalprodukt (BNP).

Andre egenskaper ved skatteadministrasjoner - som åpenhet og klage­muligheter for skatteytere, opplegg for skatterevisjoner og etablering av skatteregistre - gir ikke tilsvarende utslag på skatteinngang.

I utviklede økonomier – eksempelvis Norge - er det i de siste årene vektlagt frivillig skattebetaling. Forskerne fra ODI påpeker at særlig lavinntektsland likevel bør ha oppmerksom­het på bruk av mer direkte tiltak som straffegebyrer.

ODI-rapporten gir en påminnelse om at i tillegg til åpenhet er målrettede kontrolltiltak og sanksjoner viktig for ressursmobilisering og for å bekjempe korrupsjon. Den viser også at det er mulig å få til bedre offentlig styring i land i sårbare situasjoner.

 

Referanser:

  • PEFA, Public Financial Management and Good Governance. Cathal Long m.fl., Overseas Development Institute (ODI)/ World Bank 2019
  • Political Economy of Public Financial Management Reforms. Verena Fritz m.fl., World Bank 2018
  • Strengthening PFM in Post-conflict Countries: What Works and What Can be Improved. Verena Fritz m.fl. Overseas Development Institute (ODI)/ World Bank 2012

 

Mening

Meld deg på Bistandsaktuelts nyhetsbrev. Hold deg orientert om det som skjer innen bistand og utviklingspolitikk.
Publisert: 04.04.2019 08.51.26 Sist oppdatert: 04.04.2019 08.51.26