I 1920 bodde 100 millioner mennesker i byer, i 1980 1 milliard og i dag cirka 4 milliarder. Foto:UN Habitat

Urbanisering: Inkluderende vekst en nøkkelutfordring i byene

I dag bor 4 milliarder mennesker i byer. I 2050 vil trolig 7 milliarder bo urbant. Hvordan man skal skape en inkluderende utvikling i verdens byer er et av hovedtemaene Habitat III-møtet som holdes i Ecuador senere i år, skriver Erik Berg.

Sist oppdatert: 18.03.2016

Byenes befolkningsvekst er ett av de store dramaene i vår tid. Det pågår fortsatt. I 1920 bodde 100 millioner mennesker i byer, i 1980 1 milliard og i dag cirka 4 milliarder. I 2050 vil nærmere 7 milliarder trolig bo urbant. To hovedtrender skiller seg ut: verdens befolkning vokser, særlig den urbane delen av den, og flertallet av de største byene (større enn 10 millioner) finner vi nå ikke i det globale nord men i sør. De sprenger alle grenser og går mange steder over i nye formasjoner: urbane korridorer også kalt urbanagglomerater.

FN deler etterkrigstiden inn i utviklingstiår. I den videre framstilling skal jeg følge denne inndelingen for perioden 1960-2000. Ved tusenårsskiftet utvidet FN perspektivet til 15 år.

Trodde på "tricle down"

I det første utviklingstiåret 1960-70 ble FNs tema «vekst pluss endring». Utvikling skulle ifølge «moderniseringsskolen» (Rostow m.fl.) skje gjennom industrialisering og fordeling gjennom «trickle down». Overføring av kapital og ekspertise fra Nord til Sør skulle fjerne gapet. Ressursene uteble imidlertid i stor grad. Urbanisering og forslumming har aldri gått raskere enn på 1960 tallet.

Det såkalte «urban bias» var en viktig årsak. For å unngå politisk uro og instabilitet i bybefolkningen satte myndighetene i en rekke utviklingsland produksjonsprisene til bøndene så lavt at de ikke kunne klare seg. Dette ble en «push» faktor for migrasjon. Mulighetene bysamfunnene ga - «the bright lights of the city» - ble en viktig «pull» faktor 

FNs generalforsamling uttrykte i 1969 for første gang bekymring om byenes utvikling. Det gjaldt «the deplorable world housing situation». For 25 års jubileet til FN i 1971 ble «menneskelig bosetting» vedtatt som en prioritet.                                              

Ny verdensorden

I det andre utviklingstiåret 1970-80 ble FNs tema vekst med fordeling og tilfredstilling av grunnleggende behov. Dette var de store FN konferansenes tiår. En ny økonomisk verdensorden ble diskutert opp og nedad stolpe uten at en kom særlig nærmere. «Avhengighetsskolen» (Frank/Amin) og «strukturalistene» (Myrdal) satte mye av premissene for diskusjonene.

Den første store miljøkonferansen – «UN Environment and Development konferansen» - fant sted i Stockholm i 1972.  Den vedtok å etablere FNs miljøprogram «United Nations Environmental Program» (UNEP). Fokus var på den grønne miljøagendaen, på befolkningsspørsmål, forurensning og overforbruk. Sterk urbanisering og effekten av menneskelige bosettinger ble påpekt som en årsak til miljødegradering. Klimautfordringen ble ikke nevnt med ett ord.

Byene hadde også sine talsmenn gjennom arkitekter, byplanleggere og utbyggere. De bidro til å legge grunnlaget for Den første Habitat konferansen i Vancouver i Canada i 1976 – «UN Conference on Human Settlements». 37,9% av verdens befolkning bodde da i byer. Et hovedformål var å forsøke å bidra til å  kontrollere urbaniseringsprosessen. En var ikke kommet dit at man så urbaniseringen som en mulighet f.eks. for sysselsetting og økonomisk vekst.

Konferansen førte til opprettelsen av FNs «Centre for Human Settlement» (UNCHS) med en «Housing and Human Settlement Commission» som styrende organ. Det slås fast at «adequate shelter and services are a basic human right”. Altså som en enkeltstående rettighet dog uten en full rettighetstilnærming. Kanskje får vi den dimensjonen i Quito?

Fokuset til det nye FN organet UNCHS var primært hvordan skaffe tilstrekkelig antall boliger. Diskusjonene var ofte på et svært teknisk nivå. Arbeidet de kom-mende 20 år ble drevet fram av statlige myndigheter. Lokale myndigheter ble utelatt. Sivilsamfunnet var heller ikke med i den formelle diskusjonsprosessen. UNCHS, basert i Nairobi, framsto etter hvert som u-landenes organisasjon.

Internasjonal bistand til sosial utvikling i byer var de første utviklingsårene svært begrenset. Den ble i realiteten direkte neglisjert. Fra 1970-2000 ble 4% av registrert «Overseas Development Assistance» gitt til fattigdomsrettet, sosial utvikling i byer. Fokus var på landsbygdutvikling hvor flertallet av verdens befolkning fortsatt bodde.  

I Det tredje utviklingstiåret 1980-90 ble FNs tema nedbygging av statens rolle og markedsliberalisme inspirert av den «kontrarevolusjonære» utviklingsskolen (Bauer m.fl). Det internasjonale pengefondet satte premissene for gjelds-tyngede utviklingsland.  Verdensbanken fulgte opp ved å introdusere sine restrukturer-ingsprogram. Kondisjonalitetspolitikken førte bl.a. til at offentlige, sosiale tjenester innen helse og utdanning, som hadde vært gratis, ble kostnadsbelagt. Byutvikling var fortsatt i stor grad ensbetydende med boligbygging og slumopp-gradering hvor store internasjonale frivillige organisasjoner ble plassert i førersetet.

Brundtland rapporten i 1987 lanserte begrepet bærekraftig utvikling. Det innebærer et paradigmeskifte i internasjonal utviklingsdebatt; økonomi, økologi og sosial fordeling settes i sammenheng. Hensynet til framtidige generasjoner blir sterkt framhevet. Rapporten inneholder et viktig kapittel om urban utvikling hvor bl.a. betydningen av hjelp til selvhjelp gjennom lokale, samfunnsbaserte organisasjoner understrekes. 

Mennesker i sentrum

I det fjerde utviklingstiåret 1990-2000 blir FNs tema menneskerettigheter, demokrati og menneskelig ressursutvikling.Berlin muren faller og den kalde krigen opphører.  Den utviklingsteoretiske diskusjonen blir mindre dogmatisk og mer pluralistisk. Flerpartistatene vokser raskt i antall. Sivilsamfunnet og dets frivillige organisasjoner eksploderer i antall. Samfunnsmakten beveger seg  gradvis «nedover» fra staten til lokale myndigheter, men også til transnasjonale selskaper og sivile internasjonale bevegelser.

En ny bølge av globalisering skyter fart. Særlig de store byene innenfor et system av «verdensbyer» blir driverne i den globale økonomiske utviklingen. Verdensbanken velger å støtte nasjonal boligfinansiering gjennom banker og låneinstitusjoner. Dette betyr en bredere program tilnærming i forhold til de mange enkeltstående «sites and services» prosjektene som dominerte fra de tidlige 1970 årene.

I 1992, 20 år etter Stockholm, får vi FNs andre konferanse om miljø og utvikling i Rio de Janeiro.  Også kjent som «Earth Summit» resulterer den i en uforpliktende klima-konvensjon og en konvensjon om biologisk mangfold. Lokale myndigheter inkluderes for første gang direkte: en «Lokal agenda 21» vedtas. Den henvender seg til millioner av lokalsamfunn og ber disse ta ansvar.  Hvert lokalsamfunn skal lage en egen utviklingsplan/ agenda. Også norske kommuner engasjerer seg. 

I 1996, 20 år etter Vancouver, arrangeres Habitat II – “The Second Human Settlements Conference” i Istanbul. Den refereres til som «The City Summit». 45,1 prosent av verdens befolkning bor nå i byer mot 37,9 prosent i 1976. Hovederkjennelsen på møtet er at FNs bosettingsarbeid har vært for smalt. Den må gjøres bredere og flere aktører må med; særlig sivilt samfunn og lokale myndigheter. Habitat II betyr en viktig nyorganisering: – ikke statlige deltakere organiseres i en egen komite som etablerer direkte forhandlinger med de statlige representantene. Får vi et slikt opplegg i Quito? Eller blir alt avtalt på forhand?

To kampanjer blir vedtatt i Istanbul: «secure tenure» (trygg bolig) og «good urban governance» ( godt urbant styresett)  blir i 2009 til en egen «World Urban Campaign». Byvekst ses for første gang som en mulighet for utvikling – ikke noe som må begrenses. Hovedmålet blir bærekraftig bosetting i en urbaniserende verden.

Habitat II fikk imidlertid få klare mål som kunne operasjonaliseres. Og bindende økonomiske tilsagn som førte til at UNCHS like etter kollapset pga. av manglende økonomiske ressurser. Etter omfattende reorganiseringsprosesser gjenoppsto det i 2002 som United Nations Human Settlements Programme (UN Habitat). Det ble gitt økt status fra « UN Centre» til «UN Programme» i drøftinger hvor Norge spilte en sentral rolle.

Tusenårsmålene

I 2000-01 vedtas FNs Tusenårsmålserklæring – «Millenniumserklæringen» - for   15 år eller «Minimumserklæringen» som urbanister liker å kalle den. Urban utvikling blir avspist med ett delmål (11) under Mål 7: «Sikre en miljømessig bærekraftig utvikling - forbedre levekårene til 100 millioner slumbeboere betydelig». Det klarte man greit på noen år bare i Kina. Problemet var bare at pågående befolkningsvekst og urbanisering av fattigdommen bidro til at 200 millioner flere fattige slumbeboere kom til. Tusenårsmålene reflekterte at den urbane agendaen fortsatt sto svakt i FN.

I 2008 utløses en internasjonal finanskrise av at boligmarkedet i USA kollapser. Folk har kjøpt boliger som de ikke klarer å betale lånene på.  FN følger ikke opp de globale utfordringene i krisen.

Samme år vedtas en bindende klimaavtale i Kyoto med varighet til utløpet av 2012. En rekke FN klimamøter avholdes før «Paris avtalen» kommer i stand høsten 2015. Byer og klima blir i økende grad et tema.

I 2012  i Rio - 20 år etter - avholdes den tredje «United Nations Conference on Sustainable Development”

Sivilsamfunnets organisasjoner deltar for første gang for fullt både i planlegging og gjennomføring av selve konferansen. Privat sektor og lokale myndigheter også.

I en urban sammenheng er det viktigste at grunnlaget for de nye «Bærekraft-målene» (SDG) for å bekjempe fattigdom, ulikhet og klimaendring blir etablert.  De er ment som mål for alle land i verden. Ikke bare for utviklingsland som MDGene var. Igjen legges et 15 års perspektiv til grunn. (2015 – 2030).

De nye bærekraftmålene Som følge av de storeutviklingsutfordringene som «eksploderte» på 1970 tallet ble FN forandret fra en universell organisasjon til å arbeide langs en nord-syd akse. Det ble nærmest en multilateral bistands-organisasjon med aktiviteter i sør. Med SDGene gjenerobret FN sitt opprinnelige mandat, nemlig å arbeide for og med alle land i verden og på alle områder. Det er et viktig prinsipp særlig for arbeidet med byers miljø og bærekraftige utvikling hvor utfordringene i større og større grad blir identiske.

De nye bærekraftmålene ble vedtatt i New York, september 2015. De reflekterer at verdenssamfunnet tar byenes utvikling mer alvorlig. Byutvikling får sitt eget mål: å gjøre byer og bosettinger inkluderende, trygge, motstandsdyktige og bærekraftige (mål 11) Byutviklingsmålet er bredt anlagt med 11 delmål. De fleste viktige aktører er nevnt eksplisitt. Dog ikke ungdom som utgjør halvparten av verdens slumbefolkning (under 18 år).

Mer sammensatt

Foran Habitat III – «UN Conference on Housing and Sustainable Urban Development». Gitt byenes viktige rolle i den globale utviklingen er det i økende grad et paradoks at det igjen er stater som samles på verdensbasis for å drøfte byenes utvikling. Den situasjonen kan endres særlig fordi det innflytelsesrike nettverket City 40 arbeider med å etablere en egen global overbygning basert på ordførerne i verdens største byer.

I forberedelsesarbeidet til Habitat III er det offisielt i sterkere grad enn tidligere lagt vekt på fordelingsperspektiver. Konferansen vil prioritere  “equity and sustainability - economic, social and environmental distribution». Den vil bygge på de nylige klimavedtakene i Paris, de nye bærekraftmålene fra New York og anbefalingene som kommer fra Det humanitære toppmøtet i Istanbul i mai i år.

Forberedelsesdokumentene viser at vi er kommet dit at fattigdommen og fornedrelsen i byene ses forskjellig fra fattigdommen på landsbygda. Den framstilles mer sammensatt og med flere årsaker: «incremental destitution». Vi må følgelig velge andre og flere tilnærminger mht. å bekjempe den.

I SDGene savnes fokus på «slum evictions» og unge menneskers særlig sårbare situasjon, 50% av verdens slumbefolkning er under 18 år. The «youth bulge» vil i tiårene framover eksplodere særlig i de store byene sør for Sahara om det ikke gjøres ekstraordinære innsatser mht. sysselsetting og utdanning. Et avgjørende spørsmål blir om det internasjonale samfunn for en gangs skyld å være i forkant av en situasjon som allerede i dag er mer enn truende? Press fra sivilsamfunns-aktører foreligger allerede mht. å ta opp spørsmål som landspekulasjon og landområders sosiale funksjon.

Hvordan den globale «urban arkitekturen» skal se ut vil kunne komme til å stå sentralt i drøftingene fram mot og under Habitat III. Den kritiske økonomiske situasjonen som UN Habitat og Cities Alliance, United Cities and Local Govern-ment arbeider under tvinger fram avklaringer. Spørsmålet kan også bli reist gitt  de urbane utfordringenes viktighet om UN Habitat ikke bør løftes til å bli en særorganisasjon i FN. Det vil innebære vesentlig større handlefrihet og –kraft.   

 

 

 

 

Internasjonal bistand til sosial utvikling i byer var de første utviklingsårene svært begrenset.

Publisert: 18.03.2016 14.00.27 Sist oppdatert: 18.03.2016 14.00.27