En stadig større andel av norsk bistand kanaliseres gjennom FN og globale fond. En fersk evaluering påpeker at Utenriksdepartementets koordinering av utviklingspolitikken har svakheter. Det øverste ansvaret  ligger hos utenriksminister Ine Eriksen Søreide. Foto: UD

Evaluering: UD forvalter mer bistand, men koordineringen svikter

De siste 14 årene er bistandsforvaltningen i Utenriksdepartementet blitt mer sentralisert, men uten at dette er fulgt opp av tilstrekkelig koordinering.

Av Jan Speed Sist oppdatert: 16.10.2018 11.04.21

  • Koordineringen av utviklingspolitikken i departementet og støtten til ambassadene som forvalter bistand er mangelfull.
  • Ambassadene opplever svak koordinering mellom UDs ulike avdelinger og mellom UD og Norad.
  • Resultatet er dobbeltarbeid og overlapp mellom ulike deler av systemet.

Dette er blant hovedfunnene i en fersk evaluering gjennomført av Menon Economics på oppdrag fra Norads evalueringsavdeling.

Målet var å se på hvordan reformen av norsk bistandsforvaltning som ble vedtatt i 2004 har utviklet seg. Evalueringen har særlig tatt for seg ambassadenes roller og ansvar, og arbeidsdelingen hjemme og ute.

Rapporten tar for seg problemstillinger som er aktualisert av Solberg-regjeringens planlagte reform av bistandsforvaltningen.

  • Les rapport fra arbeidsgruppen for reformarbeidet her. 

 

Den forrige reformen

Reformen for 14 år siden hadde som formål å forenkle, modernisere og effektivisere norsk bistandsadministrasjon:

  • Det skulle være tettere dialog og kontakt med mottakerlandene (noe som var en trend i tiden)
  • Ansvaret for den bilaterale bistanden ble overført fra Direktoratet for utviklingssamarbeid (Norad) til Utenriksdepartementet (UD)
  • Flere oppgaver og midler skulle desentraliseres til ambassadene.
  • Utviklingspolitikk og utenrikspolitikk skulle knyttes nærmere sammen.
  • Norad skulle primært være bistandsfaglig rådgiver, samt fortsatt ha ansvar for enkelte tilskuddsordninger.

– Ambassadene forvalter i dag en lavere andel av bistandsbudsjettet enn da reformen startet, sa Sveinung Fjose, teamleder i Menon Economics, under en presentasjon av rapporten mandag. 

De gode intensjonene ble ikke en realitet, mener han.

– Intensjonene med reformen var å styrke ambassadene, gi dem mer autonomi, men det motsatte har skjedd.

Norsk bistand ble administrert av 41 ambassader i 2017. Dette en reduksjon fra det høyeste nivået i 2013, hvor 53 ambassader forvaltet bistand, ifølge evalueringen.

Disse ambassadenes portefølje utgjorde i 2017 nærmere 5 milliarder kroner eller 15 prosent av bistandsbudsjettet (midler til klimasatsingen og til flyktninger er ikke tatt med).

Evalueringen finner at utviklingspolitikken har endret seg i løpet av det siste tiåret:

  • Den bilaterale bistanden er relativt sett blitt mindre viktig.
  • Bistanden preges av økte resultat- og kontrollkrav.
  • Utviklingssamarbeidet er mer orientert mot globale satsninger og derved mer tematisk orientert.

 

Spørsmål om kompetanse

De ansatte på ambassadene er mer fornøyd med den faglige støtten de får fra Norad enn fra UD. Samtidig uttrykker enkelte ambassadeansatte bekymring for at den land- og kontekstspesifikke kompetansen i Norad er i ferd med å svekkes.

Evalueringen reiser også spørsmål ved om UD har tilstrekkelig utviklingskompetanse. Den påpeker også at departementets prioritering av utviklingspolitikken tidvis kommer i konflikt med mer kortsiktige utenrikspolitiske hensyn.

 

Mindre frihet

Ambassadene har fått stadig mindre autonomi i løpet av perioden, ifølge evalueringen.  De har mindre autoritet til å inngå nye avtaler, mindre anledning til å foreta omdisponeringer på eget budsjett, og mens det tidligere ble utarbeidet treårige strategiske planer for ambassadenes arbeid, er disse nå ett-årige.

En stadig økning i bruk av FN-organisasjoner og store internasjonale institusjoner, som er en global trend, vil trolig føre til at ambassadenes forvaltningsrolle vil minske ytterligere, heter det i rapporten.

Det har vært en økning i ansatte ved de ambassadene som forvalter bistand, men evalueringen har ikke klart å påvise om veksten skyldes oppgaver knyttet til bistand eller andre oppgaver.

UD klarer ikke svare på hvor mange av de ansatte på ambassadene som jobber med bistand, sier Fjose.

Evalueringsteamet viser til at folk på ambassadene mener det er for lite kunnskap og interesse for utviklingsspørsmål i UD.

Samtidig innrømmer ambassade-ansatte at de har relativt begrenset kunnskap om bistand som gis til landet gjennom andre kanaler, for eksempel sivilsamfunnsbistand eller multilateral.

 

Kommentarer

I en kommentar til rapporten uttrykker  tidligere ambassadør i Malawi Asbjørn Eidhammer skepsis til en trend med økt sentralisering av bistanden.

– Jeg er i sterk tvil om det bør fortsette i den retning. Når norske programmer mislykkes er det oftest fordi lokal kunnskap mangler. Evne til å reagere på lokale problemer er nødvendig for å få til god bistand. Nærhet er helt avgjørende og vi må ha gode folk der ute, sa Eidhammer.

Han understreket behovet for å sikre et sterk faglig miljø uansett hvordan den nye bistandsforvaltningen kommer til å se ut.

I perioden siden reformen i 2004 har bistandsbudsjettet mer enn doblet seg. Budsjettet størrelse nærmer seg nå 40 milliarder kroner, påpekte UDs Hege Hertzberg, som er tidligere ambassadør i Ghana og prosjektleder for den pågående bistandsreformen.

Det er de stadige budsjettøkningene gjennom mange år som gjør at mer bistand nå går gjennom globale kanaler, ifølge Hertzberg. Eks-ambassadøren tror ikke mer bistandsforvaltning gjennom ambassadene er svaret.

– Pengesekken er blitt så stor at vi må finne mer hensiktsmessige måter å forvalte det på. Dersom vi ønsker at bistanden skal ha kvalitet, må vi har mer kompetanse i institusjonene og fellesorganisasjonene vi kanaliserer pengene igjennom, sa Hertzberg.

Hun tok til orde for å styrke norsk innflytelse i fondene, utviklingsbankene og FN-systemet.

Vi må bli bedre til å se hvordan disse jobber, ikke minst på landnivå.. Det er framtidens bistanden. Vi må ikke organisere oss for en stat-til stat-bistand som ikke kommer til å øke. Vi må organisere oss for en globalisert bistand, sa Hertzberg.

 

(c) JanSpeed

Asbjørn Eidhammer mener at nærhet er viktig for effektiv og god bistand. Her blir han intervjuet av Malawis fjernsyn mens han var ambassadør.

Foto: Jan Speed
Copyright © Norad, tlf. 22242040

Hege Hertzberg tror det er avgjørende at Norge sikrer seg mer innflytelse og innsyn i arbeidet til de store fondene og bankene som mottar norske bistandsmidler.

Foto: Gunnar Zachrisen
Meld deg på Bistandsaktuelts nyhetsbrev. Hold deg orientert om det som skjer innen bistand og utviklingspolitikk.
Publisert: 16.10.2018 10.55.35 Sist oppdatert: 16.10.2018 11.04.21