Nasjonale ID-kort og en kombinasjon av biometriske data (fingeravtrykk) og passbilder er viktige tiltak i å hindre svindel og juks under Ugandas nye alderstrygd-system. Ordningen er svært populær og stadig flere politikere krever ordningen innført i sine valgkretser. Rundt 150 000 ugandere mottar idag alderstrygden.

Foto: Sofi Lundin

Slik ble alderstrygd en vinnersak i Uganda

En rekke afrikanske land bygger nå opp egne nasjonale velferdsordninger - ofte med svært gode resultater. Kontantstøtte er et sentralt virkemiddel. Burde Norge og andre bistandsgivere heller støtte slike nasjonale systemer framfor å spre bistanden slik vi gjør i dag?

Av Gunnar Zachrisen og Henry Lubega, i Uganda Sist oppdatert: 23.03.2018 14.07.29

«Why you not bring?». Det er spørsmålet Ugandas folkevalgte nå får av sine velgere. Eldre velgere og deres familier er lei av å høre om at eldre i nabodistrikter får. Nå vil de også ha. Det de ønsker seg er en ny type minstelønn for eldre, kall det gjerne «alderstrygd». 

– Ved siste valg (i 2016, red.anm.) røk de aller fleste av de direkte-valgte parlamentsmedlemmene ut. Parlamentets speaker fortalte meg at hun gjennom hele valgkampen slet med å svare eldre velgere på spørsmål om alderstrygden, forteller Flavia Rwabuhoro.

Hun er politiker i landets regjeringsparti National Resistance Movement, som har sittet ved makten under president Yoweri Musevenis ledelse siden 1986. I forrige parlamentsperiode ledet hun en egen gruppe i parlamentet som arbeidet for å styrke landets sosiale sikkerhetsnett. Det var en kamp som etter hvert ble kronet med flere seirer.

Den engasjerte sosialpolitikeren forklarer bakgrunnen for at myndighetene i 2010 godtok å igangsette to pilotprosjekter; et for de eldre og et for særlig sårbare grupper. Det skjedde etter initiativ fra Ugandas likestillings- arbeids- og sosialdepartement og med støtte fra internasjonale givere. Fem år senere ble det vedtatt en plan for gradvis utvidelse av programmet på nasjonalt nivå – finansiert av ugandiske myndigheter, med støtte fra bistandsgivere.

 

Briter og irer gir bistand

Storbritannia og Irland ble enige med Ugandas sosialdepartement om å finansiere et pilotprosjekt i 15 distrikter i nord. Dette var i praksis noen av landets aller fattigste områder. Ville parlamentarikerne støtte tiltaket, med sikte på at Uganda selv kunne overta finansieringen på et senere tidspunkt?

Siden 70 prosent av Ugandas «ekstremt fattige» var å finne blant folk over 65 år, var det enighet om at tiltaket kunne ha noe for seg. Men likevel?

Sivilsamfunnsorganisasjoner gikk i front. De viste til svært gode erfaringer med ulike typer kontantstøtte til sårbare grupper i andre afrikanske land, og frontet trygde-forslagene overfor komiteen i parlamentet.

– Jeg var også selv i tvil. Da forslagsstillerne kom, kastet vi dem nesten ut, forteller Rwabuhoro.

Motstanden i parlamentet handlet særlig om at en trygdeordning ville «belønne dovenskap». Det mente flere politikere. Noen mente også at slike ordninger ville svekke den tradisjonelle afrikanske storfamiliemodellen, der mennesker har en moralsk plikt til å ta seg av sine gamle foreldre. Et tredje argument var hensynet til landets økonomi. Hadde det fattige landet rett og slett råd til å ta på seg slike byrder?

 

Delegasjon til Sør-Afrika

Men likestillings- og sosialkomiteen, som Rwabuhoro var medlem av, ble enige om å se nærmere på forslaget – blant annet gjennom å sende en delegasjon til utlandet. Sør-Afrika, som er mer velstående enn Uganda, har mange års erfaring med ulike typer sosiale velferdsordninger; som alderstrygd, barnetrygd og trygd til funksjonshemmede.

– Besøket varte i to uker. Vi fikk en helt ny forståelse. Det ene var at tiltak som alderstrygd virker positivt for de eldre, både gjennom å forebygge og å lindre deres akutte økonomiske problemer. Det andre var at en slik ordning også hadde positive ringvirkninger for mange andre; barna i husholdningene deres, foreldreløse som de eldre tar seg av, folk de eldre får til å dyrke jorda for seg, mikroøkonomien i småsamfunnene.

Hun forteller at delegasjonen, som også besto av flere ministre, vendte hjem med et helt nytt syn på sosiale sikkerhetsprogrammer. Senere samme år besluttet myndighetene å starte opp to pilotprogrammer i 15 landdistrikter: en universell alderstrygd for alle eldre over 65 år og en behovsprøvd støtteordning for sårbare familier.

 

Alderstrygden ble en suksess

Programmene ble etablert for perioden 2011-16, med påfølgende evalueringer av resultatene.

Den behovsprøvde ordningen for sårbare familier fungerte ikke så godt som forventet. Den var dyr og komplisert å administrere og den ledet til mye misnøye blant folk flest. Misnøyen skyldtes blant annet at det var vanskelig for folk å forstå hvorfor noen fattige fikk støtte og andre ikke.

Trygdeordningen Senior Citizen Grant fikk derimot overveldende positive tilbakemeldinger. Den nådde mange og konseptet var lett å forstå for folk flest: «Alle over 65».

– Alderstrygdsatsingen ble en stor suksess, fastslår Flavia Rwabuhoro.

 

Mindre barnearbeid, mer skole

Bistandsgivere og forskere som har sett på resultatene er av samme mening. Ordningen har gitt betydelige bidrag til å redusere fattigdom, styrke husholdningenes økonomi og bedre sysselsettingen. Frykten for økt dovenskap synes å ha vært ubegrunnet. De eldre selv arbeider riktig nok færre timer enn før, men nå hyrer de heller opp yngre bønder til å grave i jorda for seg.

Også for helse er det resultater – ved at flere av husholdningene kan ha råd til å dra til helsestasjonen og å kjøpe medisiner. Et annet viktig funn er at antall timer barnearbeid i husholdningene er redusert, mens antall timer brukt til skolearbeid har økt.

Suksessen fra pilotfasen og økende krav fra velgerne har gjort at også parlaments- og regjeringspolitikere har kommet med på laget. Mange har vært invitert med på «pay day» i distriktene – for å se hva som skjer og hvordan det foregår. De får snakke med folk og se hvordan de bruker pengene de får utbetalt. Mottakerne kjøper mat eller betaler for barnebarnas skolegang, andre sparer og kjøper seg for eksempel en grisunge eller noen høner. Den lokale markedsplassen er stinn av selgere denne dagen.

– Dette har blitt en høyst politisk sak, med stadig bredere oppslutning. Uansett hvor presidenten reiser kommer det spørsmål om alderstrygden. Når statsministeren møter til spørretime i parlamentet vil minst tre av ti spørsmål handle om dette. Alle parlamentsmedlemmer ønsker ordningen iverksatt i sitt distrikt. For dem kan det bety gjenvalg eller ikke gjenvalg, sier Rwabuhoro.

 

Overraskende negativt

Da mediene i landet i fjor presenterte resultatene av en nasjonal kartlegging av innbyggernes levekår, var det mange som reagerte med overraskelse. Etter mange år med positiv utvikling hadde andelen fattige i Uganda økt, for første gang på mange år. Men det var ett unntak: i de 15 distriktene som siden 2011 hadde vært en del av det universelle alderstrygdprogrammet var det blitt færre fattige.

Nå gjenstår det å se om de nye distriktene, der landets myndigheter skal stå for finansieringen, vil kunne gi like positive resultater.

En slik gradvis overgang er i tråd med tidligere avtaler mellom Ugandas finansdepartement og bistandsgiverne Storbritannia og Irland. Samtidig har myndighetene vedtatt en nasjonal «roll-out». I de 15 «pilot-distriktene» vil programmet fortsette som før. Fra og med budsjettåret 2015/16 ble dessuten 20 nye distrikter inkludert i trygdeordningen, deretter kom det inn 5 nye i hvert av de to årene deretter.

Planen videre går ut på at fem nye distrikter skal tas inn hvert år, og finansieres av Ugandas egne budsjettmidler. For tida er 40 navngitte distrikter inkludert i programmet, av totalt 121 distrikter.

Per i dag er det rundt 150 000 mennesker som mottar alderstrygden, i all hovedsak på landsbygda. Offentlig ansatte og folk med egne private pensjonsordninger er unntatt.

 

Ordningen har skrumpet

Den opprinnelige ideen om universell støtte til «alle over 65» (i ett distrikt: «alle over 60») har imidlertid slanket seg på veien. I frykt for Ugandas langsiktige betalingsevne er ordningen nå blitt begrenset til de 100 eldste i hver kommune (subcounty). I mange distrikter er det derfor nå kun eldre godt oppe i 80-årene som nyter godt av ordningen.

Sosialpolitikeren Rwabuhoro trekker på skuldrene av at ordningen har skrumpet inn til kun å omfatte de 100 aller eldste i hver kommune.

– Det var vi, parlamentarikerne selv, som foreslo dette, i lys av knappe statlige budsjetter. Det er bedre å gjøre det slik enn å risikere å stanse utrullingen til et nasjonalt nivå, sier hun.

Giverrepresentanter, ledere i organisasjoner og fageksperter vi snakker med i Kampala gir uttrykk for lignende synspunkter. Det er viktigere å få den nasjonale ordningen på beina og sikre bred politisk oppslutning enn at alle eldre er inkludert fra første stund. Så kan aldersgrensen heller senkes etter hvert.

Alle er dessuten enige om at alderstrygden er en politisk vinnersak for presidenten og regjeringspartiets politikere. For hvem vil stemme på opposisjonen hvis regjeringspartiets folk er de som har penger å dele ut?

 

Les også:

www.bistandsaktuelt.no/nyheter/2018/velferdsordninger-vinner-terreng

www.bistandsaktuelt.no/nyheter/2018/hver-natt-sover-hun-pa-museveni

Den 84 år gamle snekkeren Peregirino Sentamu er blant de som nyter godt av alderstrygden i distriktet Kayunga. – Trygden har jeg blant annet brukt til å kjøpe inn materialer, sier han.

Foto: Sofi Lundin

Barnebarnet kjører Yosam Mubiru (bakerst) hjem etter «pay day» i Kayunga. På hjemveien skal de trolig innom markedsplassen.

Foto: Henry Lubega

ID-kort og bilde er sjekket. En sønn hjelper sin gamle far å ta imot pengene gjennom luken i Post Banks velkjente blå bankbil.

Foto: Henry Lubega

Slik er finansieringen

  • Storbritannia og Irland finansierer idag alderstrygd i 10 landdistrikter i Uganda, til alle over 65 år. De to bistandsgivernes støtte til sosiale programmer er på tilsammen omlag 140 millioner kroner per år. 80 prosent av dette går til alderstrygden Senior Citizens Grant.
  • Uganda finansierer alderstrygd til 37 distrikter., 5 «pilot-distrikter» og 32 «nye». Hvert distrikt består av et antall «kommuner» (sub counties). Ordningen som støttes av myndighetene i de «nye» distriktene er foreløpig begrenset til de 100 eldste i hver kommune.
  • Årlig totalkostnad for Uganda var 19 millioner kroner.i 2015 og vil øke hvert år i 5-årsperioden, til om lag 114 millioner kroner i 2020. Fra og med 2021 vil kostnaden øke ytterligere, når bistandsgiverne trapper ned sine økonomiske bidrag.
  • Ugandas svake skatteinntekter er et hovedproblem for finansieringen av slike programmer. Det store flertallet av Ugandas befolkning – de fleste bønder – arbeider i uformell sektor og betaler ikke skatt til staten.
  • Forskere anslår at en full utrulling av programmet til å omfatte alle eldre over 65 år ville koste et beløp tilsvarende 0,4 prosent av Ugandas BNP.

Flavia Rwabuhoro, sosialpolitiker (NRM). 

Norge holder lav profil

Mens Storbritannia og Irland er aktive støttespillere til bilaterale programmer for sosial sikkerhet i flere land, holder Norge foreløpig en lav profil.

Norsk støtte til innovative løsninger på sosial velferd framkommer i hovedsak gjennom kjernebidrag og tematiske bidrag til FN, Verdensbanken og frivillige organisasjoner.

I kjølvannet av finanskrisen ga Norge i 2009 støtte til et flerårig fond i Verdensbank-regi, Rapid Social Response. Pengene fra dette fondet er nå oppbrukt, og det er uklart om det vil bli videreført. Fondet har blant annet bidratt til pilotprosjekter, kapasitetsbygging, systemutforming og kunnskapsformidling om sosial sikkerhetsordninger, og lagt grunnlaget for økt programstøtte fra andre deler av Verdensbanken.

På det humanitære området har Norge gitt støtte til organisasjoner som i økende grad gjør bruk av «cash transfers». Blant disse er Verdens matvareprogram (WFP).

Norges støtte til agendaen for nasjonal ressursmobilisering, herunder skatt og ulovlige kapitalstrømmer, framheves som en indirekte støtte til oppbyggingen av nasjonale sikkerhetssystemer i utviklingsland.

Meld deg på Bistandsaktuelts nyhetsbrev. Hold deg orientert om det som skjer innen bistand og utviklingspolitikk.

7 typer tiltak

Sosiale velferdstiltak kan inndeles i disse hovedgruppene, ifølge Verdensbanken:

  1. Kontantoverføringer
  2. Sosiale pensjoner
  3. Matbaserte overføringer
  4. Skolemat
  5. Tilbud om arbeid  i offentlig regi
  6. Nødhjelp
  7. Skolestipender, fritak for skolepenger, osv.

 

3 mål 

Sosiale programmer har disse hovedmålene:

  1. Redusere fattigdom og sosial ulikhet
  2. Styrke husholdningenes motstandskraft mot «kriser»
  3. Bygge opp om individers muligheter for egen utvikling
Stephen Kasaija

– Blir snart et nasjonalt tilbud

​– Den dagen kommer snart da dette programmet vil bli utvidet til hele landet. Slik svarer Stephen Kasaija, leder for programsekretariatet i landets sosialdepartement. på Bistandsaktuelts spørsmål om når alderstrygden vil bli landsomfattende. 

– Alle ønsker nå dette programmet. Det har bevist at det er en svært effektiv måte å løfte folk ut av fattigdom. Samtidig har regjeringen mange ting den ønsker å prioritere innenfor begrensede ressurser.

– Er programmet bærekraftig også den dagen Storbritannia og Irland trekker seg ut?

– Vi har jobbet med anslag for dette, og regjeringen har råd til å opprettholde programmet når den tid kommer. Hvis aldersgrensen økes til 80 år vil antallet mottakere være omlag 358 000, og det antallet kan regjeringen takle.

– Ville dere ønske å ha flere internasjonale givere?

– Ja, vi trenger givere, og jo flere vi kan få inn jo bedre vil det være for programmets videre utvikling. Det vil bidra til å holde programmet gående og også gjøre det mulig for regjeringen å prioritere andre viktige formål.

 

Publisert: 23.03.2018 14.07.26 Sist oppdatert: 23.03.2018 14.07.29