Statsminister Erna Solberg, Rwandas president Paul Kagame og Gordon Brown, FNs spesialutsending for utdanning. Bildet er tatt under en middag på høynivåmøtet om utdanning i Oslo i 2015. Det var på dette møtet Solberg var med på å lansere den norskfinansierte Utdanningskommisjonen som ledes av Brown. Det er denne kommisjonen som står bak ideen om finansieringsmekanismen IFFEd. Foto: Espen Røst

Skepsis til norskstøttet utdannings-satsing

Norge går i bresjen for opprettelsen av en ny internasjonal finansieringsmekanisme for utdanning. Mekanismen har stor internasjonal støtte, men møter også kritikk og skepsis fra sivilsamfunn og eksperter.

Av Tor Aksel Bolle Sist oppdatert: 07.12.2018 09.33.04

International Finance Facility for Education (IFFEd) er navnet på finansieringsmekanismen. Mange håper den vil bidra til at millioner av barn får utdanning.

Ideen kommer fra Den globale utdanningskommisjonen, et norskfinansiert internasjonalt initiativ. Norge har så langt støttet kommisjonen med over 100 millioner kroner. En del av disse pengene har gått til å utvikle og å skape oppslutning om IFFEd.

Det pågår nå et hektisk og omfattende arbeid internasjonalt. Nederland og Storbritannia er, sammen med Norge, viktige pådrivere for IFFEd. Men det er fortsatt uklart når mekanismen blir operativ. Utdanningskommisjonen opererer med «i løpet av 2019» som en mulig starttidspunkt

Skal gi billige lån

Problemet som IFFEd-initiativet er designet for å løse er de fleste enige om: Millioner av barn får ikke skikkelig utdanning, og årsaken er at mange land bruker for lite penger på utdanning.

Den nye ordningen er særlig utformet for såkalte lavere mellominntektsland. Kenya, Nigeria, Bangladesh og Nicaragua er eksempler på land i denne kategorien.

Selv om slike land i årene som kommer vil bruke mer av sine egne penger på utdanning og selv om rike land øker sin utdanningsbistand, så vil det fortsatt mangle penger til å oppnå det ambisiøse FN-målet om inkluderende og rettferdig kvalitetsutdanning for alle. Målet skal nås innen 2030, og det vil trengs milliarder av dollar hvert år for at verden «skal klare det.  

For å virkeliggjøre miliardløftet har Norge alliert seg med støttespillere som Nederland, Storbritannia, Verdensbanken, samt EU.

Støttespillerne mener at den nye ordningen vil kunne tette dagens gap mellom behov og finansiering. Blant annet vil den legge til rette for at rike land garanterer for billige lån som lavere mellominntektsland kan bruke på utdanning. Ifølge modellen skal billigere lån til lavere mellominntektsland erstatte bistandspenger som i stedet kan gå til fattigere land. De landene som får lån via IFFEd skal også forplikte seg til å bruke mer egne penger på utdanning.

IFFEd kan skaffe 10 milliarder dollar ekstra til utdanning verden over , heter det i «reklamen» fra Utdanningskommisjonen. Gordon Brown, som leder kommisjonen, har i utallige fora hamret inn budskapet om at nytenkning og dristighet er nødvendig for at alle barn skal få skikkelig utdanning.  

Frykter ny gjeldskrise

Men ikke alle er overbevist.

– Vi er tilbakeholdne med å hive oss på den globale heiagjengen til IFFEd, sier Gina Ekholt som er utviklingspolitisk seniorrådgiver i Redd Barna. Hun følger prosessen rundt den nye finansieringsmekanismen tett.

Ekholt peker særlig på fire aspekter Redd Barna er bekymret over:

Slik designet ser ut nå, kan man ikke være sikker på at pengene som lånes av lavere mellominntektsland faktisk går til de barna som trenger det mest. I teorien kan lån ende opp med å gå til høyere utdanning i et lavere mellominntektsland.

Det er risiko for at billige lån gjennom IFFEd vil erstatte myndighetenes arbeid med å øke skatteinntektene og budsjettandelen som går til utdanning. Derfor er det viktig at det stilles tydelige krav om nasjonal ressursmobilisering for land som skal få lån fra IFFEd. 

Det er risiko for at de nye lånene, selv om de er billige, bidrar til økt gjeldsbyrde for en del av landene som låner penger.

Man vet ennå ikke om lånegarantiene skal tas over bistandsbudsjettene eller ikke. Havner de der er det en stor risiko for at det går utover andre utdanningsprosjekter den dagen giverlandene kanskje må innfri garantiene de har stilt. 

– Blant de som argumenterer for IFFEd er det en tendens til å snakke om pengene som mekanismen skal frigjøre som nærmest «magiske», sier Ekholt.

Hun mener det er underkommunisert at man også trenger to milliarder dollar i bistand årlig for å gjøre lånene billigere.

– Et ubesvart spørsmål er om dette skal komme i tillegg til annen utdanningsbistand. Det bør det absolutt, hvis ikke risikerer vi at vi tar penger som skulle gått til utdanning i fattige land for å gi billige lån til lavere mellominntektsland. Hensikten med IFFEd er å dekke et gap selv når bistand til utdanning øker, sier Ekholt.

– Vil ikke virke

Owen Barder er utviklingsøkonom og visepresident for anerkjente Center For Global Development. Han er også gjesteprofessor ved London School of Economics og rådgiver for det britiske parlamentets utviklingskomité.

Barder skrev tidligere i høst et langt og kritisk blogginnlegg sammen med forskerkollega Andrew Rogerson fra tenketanken Overseas Development Institute. De to peker på en rekke problemer knyttet til IFFEd.

– IFFEd er dessverre «for godt til å være sant». Vi tror ikke mekanismen vil ha den ønskede effekten, sier Barder til Bistandsaktuelt.

Den erfarne utviklingsøkonomen mener at man under arbeidet med IFFEd har lagt altfor stor vekt på å gjøre penger tilgjengelig og altfor liten vekt på å forstå hvorfor finansministre i mange land ikke vil låne penger til sosiale tjenester som utdanning.

– Det er rett og slett fordi de vet at den type investeringer ikke gir staten inntekter på kort sikt. Slike inntekter er usikre og ligger i tilfelle veldig langt fram i tid. Det er derfor helt rasjonelt at finansministrene ikke ønsker å låne penger til utdanning, sier Barder.

Presser land til låneopptak?

Han mener giverne ved å gjøre billigere lån tilgjengelig gjennom IFFEd, lån som kun kan brukes på utdanning, presser landene til å ta opp lån de egentlig ikke vil ha.

– Giverne gjør dette fordi de mener mottakerlandene bør bruke mer penger på utdanning. Dette er ikke slik givere bør oppføre seg, sier Barder.

Den anerkjente utviklingsøkonomen mener også at det ikke nødvendigvis er mer penger som er løsningen på de store problemene i mange lands utdanningssystemer.

– Dette vet selvsagt finansministrene i mange av landene som kan bli aktuelle for disse lånene. De kjenner landene sine mye bedre enn vi i London, Oslo og Washington gjør. Så det er enda en god grunn til at de ikke ønsker å låne penger til utdanning: De tror rett og slett ikke at å bruke masse lånte penger vil løse problemene.  

– Dårlig ide

Jens Claussen er samfunnsøkonom og en av Norges mest erfarne konsulenter Han arbeider som rådgiver på offentlig finansforvaltning og har jevnelig oppdrag for blant annet Verdensbanken og FN i Afrika og Asia. Claussen deler Barder og Robertson sin skepsis til IFFEd.

– Det er flere grunner til at jeg mener dette er en dårlig ide. En viktig innvending er at når givere kommer løpende med billige lån knyttet til et bestemt område, i dette tilfelle utdanning, skaper det veldig fort feil insentiver. Det har det vært utallige eksempler på, blant annet innen helse. De aktuelle landene tenker mer på de relativt lave kostnadene ved finansieringen, enn de tenker helhetlig på hvilke behov de samlet sett har, sier Claussen.

Han mener det er betydelig risiko knyttet til at Norge og andre land gjennom IFFEd skal garantere for kommersielle lån. Claussen understreker at når kommersielle banker ikke vil gi lån til mange mellominntektsland – og spesielt til investeringer i utdanning og helse - skyldes det nettopp at de mener det er en reell risiko for at lånene ikke vill bli betjent fordi gevinsten fra disse investeringene ligger langt fram i tid.

– Høy gjeld kan øke enda mer

– Å lokke bankene med garantier for å gjøre risikoen for dem lavere reduserer ikke risikoen for at landene ikke kan betjene gjelden, men kan snarere føre til at statsgjelden øker enda mer når den i utgangspunktet kanskje er for høy allerede, sier han.

Han legger til:

– I dette scenariet kan norske bistandspenger bli brukt på å betale gjeld til kommersielle banker, fordi Norge bidro til at landene økte statsgjelden utover hva landene kan betjene selv. Dermed blir det enda vanskeligere for landene å ta opp nye lån for sektorer som energi og samferdsel. Slike sektorer hadde vært mer egnet for kommersiell lånefinansiering fordi de mye raskere gir inntekter for landene. 

 

International Finance Facility for Education

Ny finansieringmekanisme som skal fungere slik: Norge og andre rike land med god kredittrating stiller garantier slik at utviklingsbanker kan ta opp gunstige lån på det kommersielle kredittmarkedet.

Disse pengene bruker utviklingsbankene til å gi lån til utdanning i lavere mellominntektsland, som for eksempel Nigeria og Honduras. Dette er «billige» lån med lav rente og lang tilbakebetalingstid.

I tillegg til å stille garantier skal Norge og de andre giverne bruke bistandspenger til å kjøpe ned lånene, slik at lånebeløpet blir lavere.

Stortinget har foreløpig gitt UD tilsagnsfullmakt til å gi tilskudd til International Finance Facility for Education (IFFEd) med inntil 850 mill. kroner i perioden 2018–2025.

Norge går i bresjen for et nytt internasjonalt initiativ for å finansiere utdanning. Initiativet har mange støttespillere, men også kritikere. Bildet er fra Ghana, ett av landene som eventuelt kan få lån via IFFEd. Foto: Zohra Bensemra/Reuters/NTB Scanpix

Foto: ZOHRA BENSEMRA

Gina Ekholt, utviklingspolitisk seniorrådgiver i Redd Barna.

Jens Claussen, konsulent i Think Global

Owen Barder, nestleder i Centre for Global Development.

Astrup: – Kan øke finansieringen av utdanning

–  Utdanningskommisjonen som ble støttet av Norge fastslo i sin rapport at vi står overfor en global læringskrise. Den samme rapporten fastslo at økte investeringer i utdanning er en forutsetning for sosial og økonomisk utvikling. For å sikre at barn og unge lærer og blir produktive samfunnsborgere, kreves større og bedre investeringer i utdanning. Landene selv må øke investeringene i eget utdanningssystem. I tillegg må den internasjonale bistanden til utdanning økes. Jeg deler denne analysen, sier Astrup.

Og fortsetter:  –  Utdanningskommisjonen har foreslått at det opprettes en ny utlånsbasert finansieringsmekanisme for utdanning (IFFEd) som kan gi rimelige lån til utviklingsland som ikke er lavinntektsland. Norge har vært en pådriver for økt finansiering av utdanning og mener IFFEd har potensiale til å utløse økt finansiering av global utdanning. I likhet med andre land, har heller ikke Norge tatt endelig stilling til om vi skal delta i IFFEd, fordi ikke alle elementer er ferdig utviklet ennå.

– Det er kommet en del kritikk fra både forskere og sivilsamfunn. Blant annet frykter man at IFFEd kan bidra til økt fare for gjeldskrise i flere land. Hva er din kommentar?

– Den økte statsgjelden for mange land er først og fremst kommet gjennom private utlånere og nye kreditorer, og i mindre grad fra utviklingsbankene – som er fundamentet for IFFEd. IFFEd vil operere etter kriterier som sikrer at land ikke tar opp lån de ikke er i stand til å håndtere. For å kunne ta opp lån gjennom IFFEd, må land ha evne til å utnytte lånefinansieringen. Det vil foretas helhetlige vurderinger av hvert enkelt land før lån innvilges. IFFEd-lån vil være underlagt IMF og Verdensbankens analyseverktøy for gjeldsbærekraft.


– Vil pengene som brukes på IFFED, inkludert garantiene, være «addisjonelle», altså komme i tillegg til enn forventet økning i utdanningsbistanden - slik flere organisasjoner mener de bør gjøre?

–IFFEd vil kombinere tradisjonell gavebistand med et innovativt garantielement. Dette kan gjøre det mulig å utløse større lån gjennom de multilaterale utviklingsbankene på bedre vilkår.  På denne måten vil IFFEd kunne bidra til å utløse større totale midler til investeringer i utdanning

 

Publisert: 07.12.2018 09.33.02 Sist oppdatert: 07.12.2018 09.33.04