Satsingene i bistandsbudsjettet er så brede at de omfatter nesten alt, mener professor Rune Jansen Hagen ved Universitetet i Bergen. Han sier også at målet om én prosent av BNI til bistand skygger for andre og viktigere diskusjoner. Foto: Paul S. Amundsen

Økonomiprofessor: – En-prosent-målet skygger for viktigere debatter om bistand

INTERVJUET: – Det er absurd å ha et mål for en sektor som går på pengebruk i stedet for at pengebruken blir en konsekvens av det man ønsker å oppnå, sier økonom og utviklingsekspert Rune Jansen Hagen. Han viser til målet om å bruke én prosent av Norges samlede inntekter på bistand.

Av Asle Olav Rønning Sist oppdatert: 07.12.2018 09.41.20

Også i 2019 vil Norge sette rekord i pengebruk til bistand over statsbudsjettet. Rune Jansen Hagen, professor ved Instiutt for økonomi, Universitetet i Bergen, har finlest årets bistandsbudsjett og leverer ramsalt kritikk i en artikkel i fagtidsskriftet Samfunnsøkonomen. Les artikkelen her (åpnes som pdf).

Hagen mener at budsjettet er preget av svake prioriteringer og manglende begrunnelser. Han er samtidig også kritisk til opposisjonen på Stortinget som legger stor vekt på bistandens størrelse i stedet for å se på innholdet i regjeringens politikk.

– Hvorfor er det så ille at én prosent av brutto nasjonalinntekt (BNI) skal gå til bistand?

– De som er positive til bistand ser selvfølgelig dette målet som positivt. Men jeg synes det er absurd å ha et mål for en sektor som går på pengebruk i stedet for at pengebruken blir en konsekvens av det man ønsker å oppnå og de tiltakene man vil sette inn. Det er opplagt at det fører til et fokus på kun hvor mye penger som brukes, sier Hagen.

 

Kritiserte 0,995 prosent

Han viser til reaksjonene da regjeringens forslag til statsbudsjett ble lagt fram i høst. Deler av kritikken (se også denne artikkelen) dreide seg om at regjeringen bare nesten vil nå enprosentmålet.

– Regjeringen la fram et forslag på 0,995 prosent, noe som vel burde kunne avrundes til én prosent uten for mye bråk. Men likevel ser vi at både Arbeiderpartiet og konstituert generalsekretær i Kirkens Nødhjelp er ute og kritiserer at det mangler 190 millioner kroner på budsjettet. Det burde være langt mer interessante ting for dem å henge seg opp i, sier Hagen.

– Alle parter i bistandsdebatten kan ha interesse av enprosentmålet?

– Ja, jeg tror jo det er en felles interesse for norske politikere og byråkrater at vi har et stort bistandsbudsjett. Det er ganske stor enighet om at det er bra utenrikspolitisk. Det gir oss synlighet og vi kan kalle oss en humanitær stormakt. Vi får tilgang til små og store bord internasjonalt, noe som også gir oss kontakt med politikere og byråkrater i andre land og multilaterale organisasjoner som kan være nyttig. Det er jo ikke så mye debatt om enprosentmålet lenger. Det er vel også et tegn på at det er en tilnærmet konsensus rundt det.

– Men er et slikt tallfestet mål egentlig så særnorsk som det ofte hevdes? I et land som Storbritannia har det vært en stor debatt om 0,7 prosent av BNI til bistand, og der er dette til og med lovfestet.

– Fokuset på penger tror jeg ikke er særnorsk i det hele tatt. Men det er klart at vi ligger jo veldig høyt. Høyere enn de aller fleste har gjort i mange år.

 

Starter i feil ende

– Du kaller enprosentmålet en politisk brekkstang som kan brukes til å presse fram øke bevilgninger, men mener at det er et ubrukelig styringsinstrument?

– Om vi tenker på statsbudsjettet som et instrument til å oppnå det det politiske flertallet ønsker, så burde man starte med spørsmålene «hva er det vi ønsker å oppnå?», «hvilke muligheter har vi til å oppnå målene våre?», «hva vil det koste å gjennomføre disse tiltakene?» og så må man vurdere tiltak på ulike felt opp mot hverandre. Og så ender vi opp med ulike summer til ulike felt. At det skulle bli akkurat én prosent til bistand hver gang er jo helt urealistisk.

Hagen mener at en viktig forskjell på bistand og pengebruk på sektorer her hjemme er at det kommer lite meldinger tilbake til den norske offentligheten om hvordan bistandsmilliardene brukes, og om de brukes feil. Dette er en årsak til at det er lettere å snakke om hvor mye penger som brukes på bistand, heller enn hva de brukes til.

– Hvorvidt ting virker eller ikke virker i Norge får man jo til en viss grad tilbakemelding fra befolkningen på. Eller at media graver i det og finner ut at dette programmet fungerer ikke, her er det misbruk av midler eller her er det helt ineffektivt. Mens det som foregår langt vekk eller i en eller annen FN-organisasjon, det får vi ikke på samme måte informasjon om. Da blir det igjen til at man forholder seg til hvor mye man bruker på dette feltet i noen grad uavhengig av effekten.

 

– Mangler kriterier for partnerland

Hagen peker på en rekke områder i bistandsbudsjettet som han mener burde være mer interessant å diskutere enn om regjeringen når én prosent av BNI eller ikke. Blant disse er ønsket om å konsentrere norsk bistand om færre land.

Bakgrunnen er at daværende utenriksminister Børge Brende i 2014 lanserte begrepet fokusland, der 12 land inngikk. Dette ble satt ut i livet i statsbudsjettet for 2015. Deretter gikk regjeringen ifjor bort fra fokusland og ville satse på 20 til 25 partnerland i tre ulike kategorier. I stortingsmeldingen om partnerland fra i år ble dette endret igjen, til 16 partnerland i to kategorier. Det er også situasjonen i 2019-budsjettet.

– Dette er jo regjeringens egen idé. Men de skifter grupperinger, navn på grupperinger og landene går inn og ut. Antall land som skal prioriteres endrer seg også. Vi snakker jo om en periode på bare fire år, og det er mye endringer på kort tid. Det virker ikke som om de har en veldig klar tanke med hvor de vil hen med dette, sier økonomiprofessoren.

– I stortingsmeldingen om partnerland finnes det ingen kriterier på valg av disse landene, selv om regjeringen ettertrykkelig er bedt av Stortinget om å komme med det. Stortinget burde være mer opptatt av den type ting, spør du meg. Å få klarere oversikt over hva regjeringen driver med, og sørge for at den faktisk etterlever Stortingets anmodninger, mener han.

– Du ville heller hatt en diskusjon om dette enn om bistandens samlede størrelse?

Ja, jeg synes man burde være mer opptatt av slike ting – å tvinge regjeringen til å legge reelt innhold i konsentrasjonspolitikken. Jeg tror at konsentrasjon er en god ide. Men da må man jo ha noen kriterier for hvordan vi velger disse landene og eventuelt bytter dem ut over tid om man ikke er fornøyd med utviklingen eller av andre grunner. Og jeg synes det blir for lite fokus på den slags strukturspørsmål.

 

Passer ikke i Dagsnytt Atten

– Har vektleggingen av prosenter gjort at denne typen avveininger havner i bakleksa?

– Det er jo mye enklere å debattere det målet, selvsagt. For det er jo en enkel sak. Enten så når du det, eller så når du det ikke. Mens disse andre avveiningene vi snakker om er opplagt mer kompliserte. Skal vi bruke mer multilateralt, hvilke multilaterale institusjoner skal vi i så fall bruke pengene på? Det blir jo raskt en mer teknisk debatt, som kanskje ikke egner seg så godt på Dagsnytt Atten, sier Hagen.

Multilaterale kanaler omfatter bistand via FN, Verdensbanken
og andre internasjonale organisasjoner og fond.

– Generelt tror jeg det er en god ide å gjøre mye multilateralt. Men da jeg finleste budsjettet ble jeg slått av hvor utrolig mange multilaterale mekanismer og organisasjoner som finnes. Til og med enkelte jeg ikke har hørt om før, og vi har jo ingen kriterier for hvordan vi skal velge mellom disse, sier han.

Hagen mener at statsbudsjettet mangler forklaringer på hvorfor den ene eller andre kanalen er valgt, og hvilken strategi som ligger bak.

– Regjeringen sier et sted at «strategisk bruk av kanaler er viktig.» Men du får aldri vite hvorfor de har valgt den ene eller andre kanalen, eller hvilken strategi som ligger bak. Hadde man i større grad kunne sagt noe konkret om dette, så ville det jo vært til stor hjelp for å kunne danne seg en mening om det er en fornuftig innretning av budsjettet.

 

– Misbruk av ordet prioriteringer

Hagen viser til at bistandsbudsjettet har fem tematiske hovedsatsinger: helse; utdanning; næringsutvikling; landbruk og fornybar energi; klima, miljø og hav og humanitær. I tillegg til disse tematiske prioriteringene kommer også fire såkalte tverrgående hensyn, blant dem kvinner og likestilling og anti-korrupsjon, og dessuten en rekke «særlige prioriterte områder».

– Er prioriteringene etter din mening dårlig begrunnet?

Man vil sikkert peke på hovedsatsingene, men det står jo ikke noe sted at fordi disse er tematiske hovedsatsinger, så gir vi mer til det og det. De tematiske hovedsatsingene er i seg selv ekstremt brede. Det er jo allerede et misbruk av ordet prioriteringer. Når man har fem slike svære kategorier som det der, så kommer jo det meste inn under det. Jeg savner mye mer konkrete diskusjoner av hvorfor vi gjør det og det i stedet for noe annet, sier han.

– Agenda 2030 og de 17 bærekraftsmålene, også kjent som Sustainable Development Goals (SDG), har kommet inn i tillegg til andre prioriteringer. Hvor nyttige er disse som rettesnor for norsk bistand?

– Dette presser jo på en måte alt inn i en ramme der man ser for seg at det skal ha enorme effekter på et drøyt tiår. På veldig kort tid. Hastverk har vært et evig problem i bistand. Utvikling tar jo tid. Men vi har våre budsjettrammer og våre planleggingshorisonter og later som om vi skal skape en masse utvikling på veldig kort tid i landene som ligger veldig langt bak. Og når alle er ansvarlige for å nå målene, er det i realiteten ingen som er det.

Tror ikke på bistand mot migrasjon

Rune Jansen Hagen slår fast at ønsket om at bistand skal bidra som virkemiddel for å redusere antall migranter som søker seg mot Europa, er en markert endring i norsk bistand. Å bruke bistand for å redusere emigrasjon (utvandring) vil imidlertid antagelig ikke virke, mener han.

– Det er ikke så supergode data på dette feltet, men det som finnes av data viser at sammenhengen mellom inntektsnivå i et land og emigrasjon ser ut som en omvendt U, sier Hagen.

Toppen av denne omvendte U-en er omtrent ved øvre middelinntektsland. For land med lavere inntekt enn dette, er det en positiv sammenheng mellom inntekt og emigrasjon. Det betyr at om bistanden faktisk virker, og fører til høyere inntekt, så kan man forvente mer emigrasjon, ikke mindre.

– Dette er jo veldig grove tall, og det er jo et tverrsnitt. Det er ikke naturgitt at ethvert land må følge den omvendte U-en. Men alle framskrivninger av migrasjon viser jo at det vil være et stort press fordi man i Afrika har mange unge mennesker, som er de som migrerer mest, og fordi inntektsforskjellene mellom mange afrikanske land og for eksempel Europa vil være høy i lang, lang tid selv om det skulle gå bra der.

– Om man ser bortsatt fra inntektsvekst, så ønsker man også å påvirke ved å styrke statenes stabilitet. En mer robust stat i f.eks. Mali vil kanskje kunne redusere migrasjon fra Sahel.

– Det kan man tenke seg. Men samtidig er dette store land med svært dårlig utrustede myndigheter i utgangspunktet. Så jeg tror det er temmelig optimistisk at man skal få en sterk effekt av det. 

1 prosent av BNI til bistand

- Brutto nasjonalinntekt (BNI) er det samme som Norges samlede inntekter i løpet av et år.

- Et flertall på Stortinget vedtok i 2016 at norsk bistand utgjøre minst én prosent av BNI.

- Det betyr at bistandsbudsjettet vil fortsette å øke i takt med veksten i norsk økonomi.

- Norsk bistand har økt fra 21,8 milliarder kroner i 2007 til 37,8 milliarder i budsjettet for 2019.

Rune Jansen Hagen

- Rune Jansen Hagen er professor ved Institutt for økonomi, Universitetet i Bergen og forsker på norsk og internasjonal bistand.

- Har omtalt neste års bistandsbudsjett og norsk bistandspolitikk i en større artikkel i siste utgave av fagtidsskriftet Samfunnsøkonomen.

Publisert: 07.12.2018 09.41.18 Sist oppdatert: 07.12.2018 09.41.20