Alle tekniske beslutninger krever god kunnskap både om land og tema, mener tidligere utviklingsminister Hilde Frafjord Johnson. Bildet er fra Sør-Sudan. Foto: Ken Opprann

Bistandsreform: Vi har ikke råd til å mislykkes

UTSYN: Å skille fag og bistandsforvaltning fra såkalt teknisk forvaltning vil skape flere problemer enn det løser, skriver generalsekretær og tidligere utviklingsminister Hilde Frafjord Johnson (KrF). Hun oppfordrer den nye utviklingsministeren til "å lære av feila fra i går" - feil hun selv hadde ansvar for i sin periode.

Av Hilde Frafjord Johnson Sist oppdatert: 14.05.2018

Alle er enige om at vi trenger reform av bistandsforvaltningen. Utviklingsminister Nikolai Astrup skal ha honnør for å ha tatt tak i problemet. Reformgrepene som foreslås har imidlertid utløst debatt, ikke bare blant partiene på Stortinget, men også i bistandsorganisasjoner og blant fageksperter. Det store flertallet er kritiske.

Det er mange måter å organisere bistandsforvaltningen på: Et eget utviklingsdepartement etter modell fra britiske DFID, å gi Norad hovedansvaret for alle bistandsressursene (som i Sverige), å legge Norad inn i UD (som i Danmark), eller mellomløsninger som den vi landet på forrige gang en slik reform ble gjennomført. Og her gjorde jeg som utviklingsminister feil som vi må lære av.

Fra KrFs side har vi alltid foretrukket et eget utviklingsdepartement, men det har dessverre ikke vært tilslutning til å etablere et DFID i Norge fra de toneangivende partiene. Andre alternativer kan imidlertid også ivareta utviklingspolitiske mål.

 

Hastverk er lastverk

Reformen i 2004 bygget på erkjennelsen av at en ikke lenger kunne ha vanntette skott mellom den politiske utviklingen i et land og bistandsprioriteringene. Vi samlet beslutningsansvaret i UD, kombinert med en desentralisering av bistandsforvaltningen til utenriksstasjonene. Samtidig ville en styrke fagkompetansen gjennom å gjøre Norad til en fagetat. Gjennom en reform av UD skulle en sørge for en egen utviklingspilar og et eget karriereløp på utviklingssiden i departementet. Slik skulle bistandskompetansen bevares.

Den første delen av reformen, overføringen av beslutningsansvaret til UD og omgjøringen av Norad til fagetat ble gjennomført. På noen områder fungerte samarbeidet sømløst og bra. Men hovedproblemet var at reformen dette forutsatte internt i UD i realiteten ble lagt til side. Resultatet ser vi i dag. UD-diplomater sitter nå og forvalter rundt 24 mrd. bistandskroner (2017) og et villniss av ulike tilskuddsordninger. Senere endringer har bidratt til uklarheter og overlapping i forholdet mellom departement og direktorat. Og ikke minst, den bistandsfaglige kompetansen i UD er snart forvitret, noe utviklingsministeren selv - forståelig nok - vil gjøre noe med. Han trenger fagkompetanse i departementet. Derfor haster det med en reform.

Men hastverk kan raskt bli til lastverk. Enhver reform må prøves mot de målene den skal nå. Dette krever grundige vurderinger. Vi brukte over et år på å komme fram til vår reform. Likevel sviktet det i gjennomføringen. Utviklingsministeren har brukt tre måneder.

Jeg håper en nå tar seg den tiden som er nødvendig for å unngå uintenderte negative konsekvenser og innhenter faglige råd. Vi må altså lære av "feila fra i går" – som det heter i Prøysen-sangen. Og nå snakker jeg altså om de feilene jeg har hatt ansvaret for. Erfaringene etter 2004 bør mane til ettertanke.

 

Tydelige mål

Skal en gjennomføre en reform må målene være klare. For det første: politikk og bistand henger sammen, og kan ikke isoleres. En retur til den gamle Norad-modellen er derfor vanskelig å se for seg. I dag trengs en integrert tilnærming til beslutningene - uansett hvilken forvaltningsmodell som velges.

Et opplagt andre mål er behovet for en opprydding i tilskuddsforvaltningen. Dette har vært en hodepine i UD i mange år. Departementet er dårlig egnet til slik forvaltning, og det er forståelig at utviklingsministeren ønsker å ta grep for å styrke kvalitet og kontroll med ressursene. Spørsmålet er om grepet som tas vil løse problemene eller skape nye. Det er også viktig at et slikt grep ikke undergraver andre svært viktige mål.

Dette gjelder blant annet målet om en kvalitetsmessig styrking av bistandsforvaltningen. Det dreier seg om kompetanse på bistand, fag, forvaltning og land/regioner. Dette kan best ivaretas gjennom et samlet bistandsfaglig miljø basert på langsiktighet og forutsigbarhet, der institusjonell kompetanse bevares over tid. Et slikt samlet fagmiljø trenger derfor en institusjonell ramme. Da vil den bistandsfaglige kompetansen kunne bevares, enten det gjelder vurdering av bistandskanaler, samarbeidsrelasjoner eller ulike programmer.

Den klareste «innrammingen» ville være et eget utviklingsdepartement som DFID. Et alternativ er et styrket Norad, der direktoratet gis ansvar for alle bistandsressursene, men under tydelig politisk styring fra departementet (her kan ulike styringsmodeller vurderes). Dette har KrF tatt til orde for. Dette kan også kombineres med at en har nøkkelkompetanse i UD. Når det gjelder en full integrasjon i Utenriksdepartementet, kan et slikt alternativ fungere dersom en opererer med en institusjonell innramming med en egen utviklingsdel og utenriksdel, eller en utviklingspilar. Dette vil kreve reform i UD.

 

 

Diplomater er ikke forvaltere

Utenriksdepartementet består av et meget kompetent embetsverk. Dyktige diplomater gjør en svært viktig jobb for landet. UD er imidlertid ikke satt opp for å drive bistand, tilskuddsforvaltning eller faglig utvikling. Departementet har fokus på utenrikspolitisk breddekompetanse, snarere enn spiss- og fagkompetanse og har et kortsiktig perspektiv på stillinger gjennom rotasjon og flytteplaner. Spesialisering skjer i svært liten grad (med et mulig unntak for sikkerhetspolitikk og internasjonal rett). De aller fleste fageksperter blir til generalister og allround-diplomater på kort tid.

Incentivene karrieremessig bidrar også til det. En kommer lengst på karrierestigen via utenrikspolitisk attraktive stasjoner og avdelinger og ved å være tett på utenriksministeren, ikke ved å satse på utviklingspolitikk eller bistandsfaglige problemstillinger. Skal utviklings- og fagekspertisen flyttes til Utenriksdepartementet, slik utviklingsministeren legger opp til, må incentivene til spesialisering og karriereløp endres for den delen av embetsverket som skal jobbe med dette.

Et svært viktig mål er å styrke fagkompetansen.  Utviklingspolitiske beslutninger bør bygge på gode faglige råd, og ikke styres av politiske preferanser på sviktende faglig grunnlag. Skjer det siste går det utover kvaliteten på bistanden. Da vil ytterligere overføring av fagkompetansen fra Norad til UD bidra til å svekke kvaliteten på norsk bistand og føre til at også denne kompetansen over tid forvitres. De beste hodene vil raskt bli dyktige diplomater andre steder. Dessuten har Norad en viktig faglig rådgivende rolle utover bistandsforvaltningen som etter Stortingets vedtak skal styrkes gjennom det nye programmet Kunnskapsbanken.

Sist, men ikke minst: Den beste kilden til styrket bistandskompetanse er erfaring fra landnivå. Antallet bistandsansatte på utenriksstasjonene bør økes. De siste årene har det gått motsatt vei. Afghanistan-kommisjonens rapport kritiserte kraftig at kun to personer satt med ansvaret for følge 700 mill. bistandskroner i Kabul, noe som fikk etterspill i Stortinget. Ved færre ansatte ute rammer en ikke bare kvalitet, men også Norges mulighet til å følge pengene vi gir via globale fond og multilaterale kanaler, samt muligheter til samfinansiering og synergier med andre partnere.

 

Feila fra i går

Utviklingsminister Nikolai Astrup landet på en mellomløsning, slik vi gjorde i 2004. Slike mellomløsninger forutsetter et helhetlig og samtidig reformgrep. Det skjønte jeg for sent. Det er ingen tvil om at UD-reformen vi vedtok og la opp til skulle ha vært gjennomført samtidig med omorganiseringen av Norad. Å ta det ene reformgrepet først ga muligheter for utsettelse av det andre. Det førte galt av sted. Å implementere slike reformer stykkevis og delt kan med andre ord gjøre vondt verre.  

Det viktigste reformgrepet utviklingsministeren legger opp til, overføring av mesteparten av bistands- og fagkompetansen fra Norad til UD, forutsetter en reform i departementet for å kunne fungere. Uten dette vil bistandskompetansen forvitres ytterligere. Det er desto viktigere når det største samlete bistandsfaglige miljøet vi har, Norad, tømmes for bistands- og fageksperter. Dersom det ikke blir en samling av det bistandsfaglige miljøet i UD gjennom en institusjonell innramming, som gir incentiver og som opprettholdes over tid, kan resultatet for norsk bistandskompetanse bli svært alvorlig. Jeg er sikker på at dette ikke er utviklingsministerens intensjon. Men det kan fort bli resultatet.

Intensjonene om en styrket kontroll og kvalitetssikring i tilskuddsforvaltningen er gode. Utfordringen er imidlertid at fag, forvaltning og overføring av midler er langt mer sammenvevd enn før. Faglig kompetanse og teknisk bistandskompetanse jobber tett sammen fra det øyeblikk man starter planlegging av en ny avtale til gjennomføring.

 

Dyr utbetalingssentral

Det å skille fag og bistandsforvaltning fra såkalt teknisk forvaltning vil derfor skape flere problemer enn det løser. Alle tekniske beslutninger om alt fra inngåelse av avtaler, juridiske forhold, styringsstrukturer, oppsett av prosjekter, til utbetaling av midler, krever god kunnskap om det enkelte sektorfaglige området, utviklings- og bistandsfaglig kunnskap og tett dialog med ulike faglige samarbeidspartnere. Det krever også tilsvarende faglige vurderinger av kvalitet, effektiv gjennomføring og innfrielse av resultatmål. Dette gjelder også landnivået. Et skille mellom teknisk og faglig forvaltning synes som en utdatert forståelse av begge deler, lite effektivt og vil antakelig hverken styrke forvaltningen eller bistanden generelt.  Å flytte all bistandsforvaltning hjem og til Norad vil i tillegg svekke slik kunnskap. 

Å krysse av at nødvendige rapporter er mottatt og å foreta utbetalingene er det enkleste i hele prosessen. Dersom en med teknisk forvaltning mener at det er dette Norads ansatte skal gjøre, blir direktoratet en svært dyr utbetalingssentral. Dette er en lite effektiv bruk av ressurser. Dersom Norads ansatte også skal vurdere forutsetningene for utbetaling, vil en fortsatt trenge fag- og bistandskompetanse, samt regional- og landkompetanse. Særlig gjelder dette for bilaterale programmer, men i økende grad også oppfølgingen av globale fond og multilaterale programmer. Regnskogsmidlene er et annet spørsmålstegn. En vil raskt oppdage at den rendyrkede modellen ikke vil fungere og duplisering av ekspertise både i Norad og UD vil igjen bli nødvendig. Dette er det motsatte av det som er intensjonen med reformen.

 

Vi har ikke råd til å mislykkes

KrF har lenge krevd en reform av bistandsforvaltningen. Det dreier seg om kritisk kompetanse for å sikre en kvalitetsmessig god forvaltning av omlag 35 milliarder kroner. Det er først når vi lykkes med dette at vi vil få mest mulig fattigdomsbekjempelse for hver krone. Dette er med andre ord ingen liten sak. Det er svært viktig! Men reformer er ikke enkle. Og dersom en ikke vurderer alle aspekter grundig vil det være «loven om de uintenderte konsekvenser» som gjelder. Jeg håper utviklingsministeren tar seg nødvendig tid og lytter til gode fagfolk. For en ting er sikkert: Denne gangen har vi ikke råd til å mislykkes.

 

Les mer om den foreslåtte bistandsreformen her:

Astrup utdyper motivene bak bistandsreform

Bistandsreform møter skepsis i Stortinget

Astrup lanserer bistandsreform - "spisser" Norads rolle

Reform av bistandsforvaltningen - dette må du tenke på, Astrup!

Meninger: CMI-forsker: Har forskningen en plass i bistandsreformen?

Meninger: KPMG-leder: Forvaltningen trenger reform!

Mening

Et alternativ er et styrket Norad som gis ansvar for alle bistandsressursene, men under tydelig politisk styring fra departementet.

UTSYN

UTSYN er Bistandsaktuelts kommentar- og meningsspalte. Her vil ulike faste kommentatorer bidra. 

De faste kommentatorene:

Tor-Hugne Olsen, daglig leder i Sex og Politikk

Kristen Nordhaug, professor OsloMet

OluTimehin Adegbeye, nigeriansk spaltist

Bernt Apeland, Røde Kors-sjef

Dan Banik, professor og forskningsleder SUM

Tor Benjaminsen, professor NMBU

Erling Borgen, frilansjournalist og professor i samfunnskritisk dokumentarisme

Øyvind Eggen, leder i Regnskogfondet

Kristian Berg Harpviken, forsker PRIO

Benedicte Bull, professor SUM

Line Hegna, kommunikasjonssjef Redd Barna

Lisa Sivertsen, fungerende generalsekretær i Kirkens Nødhjelp

Camilla Houeland, selvstendig konsulent

Anne Håskoll-Haugen, sosialantropolog og skribent

Sigrid Klæboe Jacobsen, daglig leder Tax Justice Network

Hilde Frafjord Johnson, tidl. utviklingsminister og eks-FN-topp

Andrew Kroglund, skribent og forfatter 

Heidi Nordby Lunde, stortingsrepresentant for Høyre

Kjell Roland, Norfund-direktør

Maren Sæbø, frilansjournalist og kommentator

Rolf Vestvik, analytiker Conow

Tore Westberg, kommentator bosatt i Nairobi 

(SUM: Senter for utvikling og miljø ved Universitetet i Oslo. NMBU: Norges Miljø- og biovitenskapelige universitet på Ås. PRIO: Institutt for fredsforskning. Civita: En liberal tankesmie. Conow Et privat kompetansesenter for internasjonale relasjoner.)

Publisert: 14.05.2018 07.21.34 Sist oppdatert: 14.05.2018 07.21.35