Copyright © fotograf
Hilde Frafjord Johnson mener "Kunnskapsbanken" som etableres i Norad vil være en ny måte å drive statlig institusjonsbygging på, ved hjelp av partnerskap mellom fagmiljøer i Norge og i utviklingsland. Olje for utvikling-programmet vil være en del av dette. Bildet er fra en oljevernøvelse i Tanzania. Foto: Ken Opprann

En stille revolusjon i norsk bistand

UTSYN: Målet med all bistand må være å gjøre bistanden overflødig. Nøkkelen til dette er å bygge opp statens kjernefunksjoner og styrke dens evne til å levere gode tjenester til befolkningen. Men i norsk bistand, har det motsatte skjedd – i det stille. Nå er den norske stat-til-stat-bistanden nede i om lag 3 – 4 prosent av total norsk bistand. Vi håper vår nye utenriksminister, Ine Eriksen Søreide, vil ta nye grep som kan rette på dette.

Av Hilde Frafjord Johnson Sist oppdatert: 11.01.2018

Mens det norske bistandsbudsjettet har økt, har bistanden endret karakter, både i Norge og internasjonalt. Det er ingen grunn til nostalgisk tro på at alt var bedre før. Endring er alltid nødvendig.

Endringene hos oss er likevel vesentlig større og mer dramatiske enn det vi har sett for eksempel i Sverige, Danmark og Tyskland. På ti år er norsk bistand ikke til å kjenne igjen. Det er neppe Stortinget fullt ut klar over.

Store omlegginger er blitt tåkelagt for våre folkevalgte. De har fått omfangsrike, men kryptiske budsjettproposisjoner og meldinger som er så generelle at vekslende regjeringer kan gjøre nesten hva de vil.

 

Norsk bistand undergraver staten

Intet land kan utvikles utenfra. Ansvaret for landets utvikling tilligger først og fremst myndighetene i hvert enkelt land. Målet med all bistand må være å gjøre seg selv overflødig. En nøkkeloppgave er da å bygge opp statens kjernefunksjoner, statlige institusjoner og styrke evnen til å levere tjenester til egen befolkning. Med de omleggingene som har skjedd det siste tiåret, og som har skutt fart under Solberg-regjeringen, skjer det motsatte. De store pengene i norsk bistand går utenom staten. Det vil øke bistandsavhengigheten, ikke redusere den.

Den norske stat til stat-bistanden er nede i om lag 3 – 4 prosent av total norsk bistand. Det er denne og den bilaterale bistanden generelt som mest direkte er blitt brukt slik: Til statsbyggingsformål. Selv næringsutvikling er avhengig av statlige institusjoner og rammevilkår som fungerer. Men det er svært lite av norsk bistand som bidrar til dette.

Det meste av norsk bistand kanaliseres nå gjennom multilaterale kanaler og store globale fond, primært innen helse og utdanning. Det er mange fordeler med dette. Det minsker behovet for bistandsforvaltning på norsk side, reduserer transaksjonskostnadene på donorsiden og kan i noen grad bidra til bedre koordinering. Men verken globale fond eller FN-organisasjoner styrker statens kjernefunksjoner og -institusjoner.

 

Økt avhengighet av bistand

Det hjelper lite å bare telle antall vaksiner utdelt eller elever som sitter i et klasserom, dersom ikke institusjonene fungerer. Både innenfor utdanning- og helsesektoren må hele”kjeden” styrkes, fra skoler og helsestasjoner til utdanning av kvalifisert personell, utvikling av læremateriell og kontroll av legemidler – til referansesykehus, universiteter og fungerende departementer. Bare slik kan full utviklingseffekt oppnås. Svært lite av norsk bistand bidrar til det. Selv ikke såkalt «system-støtte» ivaretar dette.

I stedet bygger en altså ned den langsiktige bilaterale bistanden og stat til stat-bistanden. Dette, sammen med økt bruk av øremerking og mindre fleksible finansieringsmekanismer gir mindre forutsigbarhet. Med betydelige svingninger i bevilgningene fra år til år får en også dårligere resultater.

En retur til tidligere tiders bistand er ikke aktuelt. Skal landene bli mindre avhengige av bistand kreves en omlegging til virkemidler som gir bedre resultater i form av styrket statlig kapasitet og tjenester til egen befolkning. Det krever nytenkning.

 

Tre virkemidler for statsbygging

Kunnskapsbanken er et slikt virkemiddel. Det vil være en ny måte å drive statlig institusjonsbygging på, ved hjelp av partnerskap mellom fagmiljøer i Norge og i utviklingsland. KrF fikk gjennomslag for dette i Stortinget våren 2017. Kunnskapsbanken skal ikke forbeholdes partnerland, men være etterspørselsstyrt.

Vektleggingen av fagkompetanse, forvaltningskompetanse og langsiktighet tilsier en spissing mot særlig viktige områder for å styrke statens kjernefunksjoner og områder der Norge har spesielle forutsetninger for å bidra. Gjennom budsjettforliket for 2018 har vi sørget for at det nå vil bære 100 mill. kroner til slik kapasitetsbygging dette året. Det er ikke nok – men kan bli en bra start.

Felles finansieringsmekanismer på landnivå, som kan styrke statlige kapasiteter, er et annet virkemiddel. Kollektive finansieringsordninger er ofte mer kostnadseffektivt enn når hver enkelt donor opererer for seg. Globale initiativ og fond innenfor utdanning og helse kunne være et utgangspunkt for nye former for fellesfinansiering på landnivå, der bilaterale givere bidrar med sektorstøtte. 

Samfinansering av slike programmer med andre bilaterale givere er et tredje virkemiddel. Sverige er fortsatt et likesinnet giverland som har langt flere bilaterale programmer enn Norge. Danmark det samme. Norge kan bidra til å styrke deres programmer. I synergi med bistand fra globale fond kan en oppnå mer varige resultater.

Vi ser frem til at Regjeringen, gjennom en egen sak til Stortinget, redegjør for hvordan den statlige kapasiteten kan styrkes og gjøres mer bærekraftig i partnerlandene.

 

Flere folk i felt

Skal en få til slike mekanismer må vi imidlertid ha mennesker med bistandskompetanse på landnivå. Det har vi nesten ikke i dag. Jeg tror ikke Stortinget har vært klar over at det har vært en klar politisk føring fra Utenriksdepartementets ledelse at utenriksstasjonene ikke skulle drive med bistandsforvaltning. En skulle kun ha fokus på to prioriteringer, politisk dialog og næringslivsfremme.

I forvaltningsreformen, som vi gjennomførte i 2004-2005, var intensjonen en full desentralisering av beslutningene på bistandssiden til utenriksstasjonene. Gjennom en egen bistandspillar i UD skulle bistandskompetansen bevares. Reformen ble aldri gjennomført etter intensjonen. I stedet forvitrer mye av bistandsekspertisen. 

Selv når bidrag går via multilaterale partnere og globale fond, er det behov for kompetent norsk personell som kan følge pengene, også på landnivå.  Nedprioriteringen av bistandskompetanse på landnivå reduserer Norges mulighet til å sikre kvalitet og gode resultater i norsk bistand uavhengig av kanaler. Dette er enda verre i sårbare stater, der tilstedeværelse er avgjørende.

 

Partnerland må bety noe

Regjeringen foreslo i budsjettproposisjonen for 2014 tolv såkalte ”fokusland”. Reformen hadde minimale konsekvenser for volum, innretning eller kanalvalg. I to av landene hadde man ikke engang en stedlig tilstedeværelse. Nå må regjeringen legge fram en sak til Stortinget om de nye ”partnerlandene”  og da må den gi en klar strategi for hvordan man skal intensivere innsatsen og opptre langsiktig i alle slike samarbeidsland. For langsiktighet er nøkkelen:

  1. Langsiktighet gir forutsigbarhet, mulighet for bedre planlegning og gjennomføring over tid og gir derfor bedre resultater.
  2. Langsiktighet gir mulighet for å bruke norsk kapasitet og fagkompetanse til å sikre kvalitet både på multilaterale og bilaterale innsatser og til å være katalysator for andre investeringer.
  3. Langsiktighet gir mulighet til å styrke statlig forvaltning i de ulike partnerlandene.

Uten dette vil målet om bistandsuavhengighet være urealistisk i mange tiår. Også i sårbare stater trengs forutsigbare og langsiktige innsatser og stayerevne for at resultater skal oppnås.

 

Må være fattigdomsrettet

Fra KrFs side har vi kritisert dreiningen av norsk bistand til mellominntektsland, fragmenteringen av bistanden og den systematiske nedbyggingen av den langsiktige bistanden til de fattigste landene, og særlig til Afrika sør for Sahara, mens norsk egeninteresse, bekjempelse av migrasjon og sikkerhetspolitiske hensyn har fått forrang.

Stortingsflertallet har faktisk gjort vedtak om det motsatte, en forsterket fattigdomsorientering, så sent som våren 2017. Gjennom budsjettforliket for 2018 fikk KrF gjennomslag for omdisponeringer som bidrar til dette. 400 mill. kroner mer skal nå gå til Afrika, og primært MUL-land (Afrika sør for Sahara). Det betyr sterkere fattigdomsretting av norsk bistand og norsk oppfølging av bærekraftsmål nr. 1 om å bekjempe ekstrem fattigdom.

Vår nye utenriksminister Ine Eriksen Søreide har nå en unik mulighet til å ta de nødvendige grepene etter mer enn et tiår med stille revolusjon der en har utvannet og fragmentert norsk bistand. Vi håper hun griper sjansen. 

 

Mening

Det hjelper lite å bare telle antall vaksiner utdelt eller elever som sitter i et klasserom, dersom ikke institusjonene fungerer.

Hilde Frafjord Johnson

UTSYN

UTSYN er Bistandsaktuelts kommentar- og meningsspalte. Her vil ulike faste kommentatorer bidra. 

De faste kommentatorene:

OluTimehin Adegbeye, nigeriansk spaltist

Bernt Apeland, Røde Kors-sjef

Dan Banik, professor og forskningsleder SUM

Tor Benjaminsen, professor NMBU

Erling Borgen, frilansjournalist og professor i samfunnskritisk dokumentarisme

Øyvind Eggen, leder i Regnskogfondet

Kristian Berg Harpviken, forsker PRIO

Benedicte Bull, professor SUM

Line Hegna, kommunikasjonssjef Redd Barna

Camilla Houeland, selvstendig konsulent

Anne Håskoll-Haugen, sosialantropolog og skribent

Sigrid Klæboe Jacobsen, daglig leder Tax Justice Network

Hilde Frafjord Johnson, tidl. utviklingsminister og eks-FN-topp

Andrew Kroglund, skribent og forfatter 

Heidi Nordby Lunde, stortingsrepresentant for Høyre

Lemma Desta, prosjektleder for Flerkulturelt kirkelig nettverk

Kristen Nordhaug, professor OsloMet

Tor-Hugne Olsen, daglig leder i Sex og Politikk

Kjell Roland, tidligere administrerende direktør i Norfund

Lisa Sivertsen, fungerende generalsekretær i Kirkens Nødhjelp

Hege Skarrud, leder i Spire

Maren Sæbø, frilansjournalist og kommentator

Beate Thoresen, seniorrådgiver Norsk Folkehjelp

Christian Tybring-Gjedde, stortingsrepresentant for FrP

Rolf Vestvik, analytiker Conow

Tore Westberg, kommentator bosatt i Nairobi 

(SUM: Senter for utvikling og miljø ved Universitetet i Oslo. NMBU: Norges Miljø- og biovitenskapelige universitet på Ås. PRIO: Institutt for fredsforskning. Civita: En liberal tankesmie. Conow Et privat kompetansesenter for internasjonale relasjoner.)

Meld deg på Bistandsaktuelts nyhetsbrev. Hold deg orientert om det som skjer innen bistand og utviklingspolitikk.
Publisert: 10.01.2018 12.37.14 Sist oppdatert: 11.01.2018 06.34.03