Forebygging av krig og konflikt er kostnadseffektiv bruk av penger, slår rapporten fra Verdensbanken og FN fast. Kanskje så mye som 70 milliarder dollar årlig kan spares viser de mest optimistiske beregningene. Bildet er fra en av FNs flyktningleirer i Sør-Sudan. 

Foto: Ken Opprann

FN og Verdensbanken tenker nytt om konfliktland

MENINGER: Arbeidet for fred haster. Innen 2030, hvor verdenssamfunnet har sagt at bærekraftmålene skal være nådd, vil mer enn halvparten av verdens fattige bo i konfliktland, skriver Norads Stein Erik Horjen.

Av Stein Erik Horjen Sist oppdatert: 11.04.2018

Et fellestrekk ved konflikter over hele kloden er at folk opplever å bli ekskludert, at ulikheten i befolkningen er for stor og at forskjellene som finnes oppleves som urettferdige.

På denne bakgrunn ble nylig rapporten «Pathways for peace», med undertittelen «Inclusive approaches to preventing violent conflict» lansert i Oslo for forskere, diplomater og bistandsarbeidere.

 

Felles innsats fra Verdensbanken og FN 

 

PRIO hadde invitert forfatterne av rapporten fra Verdensbanken og FN til et heldagsarrangement for å presentere arbeidet som har involvert et bredt forskermiljø med mange delrapporter og et sluttprodukt på nærmere 300 sider.  

Det er en begivenhet at Verdensbanken og FN sammen lager en slik «flaggskipsrapport». Dette bekrefter et voksende samarbeid de siste årene i arbeidet med sårbare stater og for mennesker på flukt. I et felles forord skriver generalsekretær Guterres og president Kim at samarbeidet bak rapporten er unikt og bærer bud om sterkere samarbeid for de to organisasjonene også på landnivå.

Et av hovedmålene i bærekraftagendaen er da også mindre ulikhet (bærekraftmål 10). Mer likhet og mer demokrati gir mindre vold, og ser man på landindekser over demokratisk utvikling kan dette synes å være tilfellet.

Det er nasjonale myndigheter som har hovedansvaret for å bygge fredelige samfunn, men de klarer det ikke alene. Det sivile samfunn, privat sektor, kvinnegrupper, religiøse grupper og andre må mobiliseres. Og det internasjonale samfunn kan bistå i et globalt system for forebygging er et av rapportens viktige budskap.

 

Penger og liv å spare

Forebygging er kostnadseffektivt, slår rapporten fast. Kanskje så mye som 70 milliarder dollar årlig kan spares viser de mest optimistiske beregningene. Samtidig vil det spare mange millioner mennesker for mye lidelse, noe som er enda viktigere. Med vold og krig kommer også fattigdom, manglende helsetilbud og tap av utdanning, og ufrihet. Selv om det ikke er fattigdom som skaper krig, blir fattigdom resultatet av voldelige konflikter, hevder rapporten. Den påpeker også at flere av de verste konfliktene i verden foregår i mellominntektsland.

Det er ikke noe nytt at krig og konflikt presenteres som en viktig hindring for utvikling. Både FN og Verdensbanken vokste fram fra ruinene av andre verdenskrig, og ble et redskap for økonomisk og sosial utvikling, og for fredelig konfliktløsning. Det er heller ikke noe nytt at forebygging forstås som den beste måten å hindre konflikter. Vi vet også en del om hva som skal til for å forebygge voldelige konflikter.

Denne rapporten tar oss lenger, men gir oss ikke enkle oppskrifter. Alt må forstås utfra den enkelte kontekst, men noen fellestrekk finnes. Konfliktforebygging handler om å håndtere umiddelbare kriser, og samtidig begrense risiko på lang sikt. Et bredt forskningsmateriell både tematisk og geografisk belyser hva som virker og hva som ikke virker like godt. De norske forskningsinstitusjonene PRIO og NUPI har levert underlag til rapporten, og Norge er en av de største giverne til arbeidet. Gode og konkrete erfaringer om hva som virker har vært lagt inn i rapportens samlende analyser.

 

Forebygging i praksis

Tradisjonelt forebyggingsarbeid har ifølge rapporten vært kortsiktig, lite fleksibelt, responsdrevet, organisert ovenfra og ned, har underminert nasjonal suverenitet og understreket silotenkning i en svært teknisk tilnærming. Rapporten peker på at utviklingsaktører ofte trekker seg ut når konfliktene eskalerer, mens det politiske engasjementet begrenser seg til perioder hvor konfliktene er voldelige. Det nye paradigmet som trekkes fram er vedvarende, inkluderende og målrettet innsats før, under og etter at konflikten ble voldelig.

Som vedlegg til rapporten er det en oversikt over landstudiene Verdensbanken har utarbeidet i forbindelse med rapporten. Her finner vi få land som vi vanligvis hører om i konfliktsammenheng, som Afghanistan, Palestina, DRC, Somalia, Haiti, Irak, Jemen, Syria og Mali. Av de prioriterte sårbare statene som Norge prioriterer finner vi kun Sør-Sudan.

Uten å ha lest denne landstudien vil jeg si at flere konklusjoner i rapporten passer godt til situasjonen i Sør-Sudan. Fram til 2005 var innsatsen på bakken primært humanitær, supplert med det politiske prosjektet å forhandle fram en fredsavtale. Med fredsavtalen i 2005 startet det store gjenoppbyggingsprosjektet. Dette nye fokuset ga også en helt ny type internasjonale aktører, som kom med solide utviklingsredskaper og nye arbeidsmetoder. Staten skulle reises, infrastruktur bygges og helse- og utdanningssystemet utvikles. Sikkerhetsfokuset var mindre, og i iveren etter å bygge landet ble ikke faresignalene fanget opp tilstrekkelig. Selvstendigheten i 2011 ble alt for mye oppfattet som den endelige seieren, og få var forberedt på sammenbruddet som kom i 2013, da ny voldelig konflikt brøt ut. De siste årene har utviklingsplanene for Sør-Sudan blitt skrotet og internasjonal innsats har igjen vært humanitær. Samtidig kom nye fredsmeklere på banen med forslag som delvis bygde på formler fra tidligere fredsprosesser.

Med denne rapporten som veileder burde man han hatt et mer langsiktig perspektiv for å redusere risiko for ny konflikt samtidig som det ble jobbet for å løse de daglige utviklingsutfordringene. Mye kunne vært unngått med større internasjonal kontinuitet i løpet av alle disse årene, og om det hadde vært færre planer utarbeidet av internasjonale aktører med liten lokal kunnskap. Da kunne man ha lest klarere de faresignalene som faktisk var der hele tiden.

 

Politiske veivalg

Med tittelen Pathways for Peace signaliserer FN og Verdensbanken at det ikke er én vei til fred og at arbeidet for fred handler om politiske veivalg. Både i fredstid og i krigstid må freden bygges og konflikter forebygges. Konfliktforebygging handler ikke bare om tiltak i land på randen av voldelig konflikt, det er en kontinuerlig prosess. Det er en konstant øvelse som involverer at hele apparatet av politisk engasjement, utviklingsarbeid, humanitær innsats og sikkerhetstiltak spiller sammen. Samtidig.

Rapporten lener seg på nyere forskning som viser at forebygging både nytter og er kostnadseffektivt, men den bygger også på tidligere arbeid. Generalsekretær Bhoutros-Ghali’s satte begrepet «fredsbygging» på kartet gjennom sin Agenda for Peace i 2002, hvor nettopp samspillet mellom utvikling, diplomati og arbeid med sikkerhetssektoren skulle være bidragene til å bygge varig fred.

Den integrerte tilnærmingen til fred gjennom fredsbevarende operasjoner, bred utviklingsinnsats, styrking av rettsvesen, menneskerettigheter og politisk støtte til demokratiske krefter var også oppskriften i den norske Utstein-rapporten, Towards a Strategic Framework for Peacebuilding fra 2004 med sin palett av bygningselementer for fredsbygging; sosioøkonomisk utvikling, godt styresett, justis- og sikkerhetsreform og etableringen av en freds- og forsoningskultur. Fredsbygging ble også sentralt i norsk utviklingsinnsats, med hovedfokus på statsbygging og institusjonsbygging. Freden skulle bygges stein på stein helt til byggverket til slutt var ferdig.

 

Krig som fredsinnsats

Det er, som nevnt, få studier fra konfliktlandene i nyhetsbildet som omtales i denne rapporten, det er lite om den militære innsatsen for fred og det er heller ikke veldig mye om samspillet mellom lokal konflikt og internasjonale interesser. I kjølvannet av folkemordene i Rwanda og Bosnia fikk vi Responsibility to Protect (R2P) og et nytt begrep, humanitær intervensjon. Den første humanitære intervensjon var NATOs bombing av Serbia i 1999 med formål å hindre et mulig folkemord på kosovoalbanerne. Senere er humanitært siktemål blitt brukt for å legitimere flere militære kampanjer, hvor Libya og Syria er av de ferskeste.

Kampen mot terror har også understøttet en militær strategi for å oppnå fred og stabilitet, som i Afghanistan, Irak, Libya og Syria. Den militære innsatsen har ikke lykkes med sine mål i noen av disse landene, og koblingen mellom militær og sivil innsats kan heller ikke sies å ha vært noen ubetinget suksess. Samtidig har kampen mot terror spredd seg til flere land og politiske ledere over hele kloden bruker denne språkbruken ved å definere sine motstandere som terrorister.

Rapporten beskriver noe om hvordan lokale konflikter påvirkes av bl.a. internasjonal terror, men problematiserer i liten grad forholdet mellom den militære kampen mot terror og fremme av fred og stabilitet. Mange konflikter i dag kan ikke sees isolert fra den globale kampen mot terror. I flere tilfeller er det de samme landene som er krigførende og som jobber for å forebygge voldelige konflikter. Noe tilsvarende gjelder den store veksten av regionale organisasjoner som bidrar til fred, som f.eks. AU, IGAD og ECOWAS. Regionale aktørers interesser som bidrag til konflikter i nabolaget kan imidlertid også være et problem som stiller forebyggingsagendaen på nye utfordringer.

 

Fred som varer

Rapporten peker på noen kjennetegn ved hva som har virket til å forebygge voldelige konflikter. Det viktigste har vært et nasjonalt lederskap som tok tak i kritiske risikoer. Dessuten har det vært avgjørende at man forsøkte å gjøre noe med anklagene om maktmisbruk, og med folks opplevelse av urettferdig ressursfordeling eller mangel på tjenester og trygghet. Det tredje elementet for effektiv konfliktforebygging var etablering av koalisjoner, fra lokalt til globalt nivå, mellom regjeringer og det sivile samfunn eller mellom privat og offentlig sektor.

For at en slik innsats skal være effektiv, sier rapporten at vi må bort fra en sekvensiell til en integrert tilnærming. Det høres kanskje litt svulstig ut, men det blir mer konkret når de anvender tre prinsipper i de ulike fasene av en voldelig konflikt. Innsatsen må være målrettet, inklusiv og ha en langsiktig tidshorisont enten konflikten er gryende, nært forestående, i full utfoldelse eller for å unngå at den gjenoppstår. Mange gode forslag ligger i den videre konkretiseringen av dette.

Utviklingsarbeid, humanitær innsats, diplomati og fredsbevaring må brukes i alle fasene av en konflikt, mener forfatterne av rapporten. Normalt er den internasjonale responsen reaktiv ved voldelige konflikter. Her påpekes det hva som skal til for at innsatsen skal bli proaktiv. Om det er realistisk at slike brede initiativ for forebygging vil bli brukt i en konflikt, er en annen sak, men det vil som nevnt være mye å spare på en slik tilnærming, både av menneskeliv og materielle ressurser.

Bærekraftmålene, og ikke minst mål nummer 16, som handler om å fremme fredelige og inkluderende samfunn, har bekreftet at fredsarbeid hører hjemme i utviklingsagendaen, og at fokus på rettsstat, menneskerettigheter, korrupsjons- og kriminalitetsbekjempelse bidrar til å bygge bærekraftig fred.

Rapportens brede forskningsgrunnlag, og legitimiteten og tyngden som FN og Verdensbanken representerer tilsier at rapporten vil leses med langt større interesse enn tilsvarende rapporter. Den vil kunne bli et referansedokument for videre arbeid med forebygging av voldelige konflikter.

  • Les rapporten her:

Pathways for peace - inclusive approaches to preventing violent conflict

 

Mening

Publisert: 11.04.2018 16.40.08 Sist oppdatert: 11.04.2018 16.40.09

Du må gjerne legge inn din egen kommentar i disqus under. Alle innlegg må signeres med fullt navn. Anonyme innlegg fjernes.