Bistandsaktuelt

Norge kan kjapt fatte beslutninger, bevilge ekstra midler eller endre på hvordan midlene benyttes. Dette er noe vi særlig ser i humanitære situasjoner – for eksempel i responsen til Syria-krisen, skriver artikkelforfatteren. Foto: Espen Røst

Klarer norsk bistand å takle morgendagens utfordringer?

MENINGER: Etter snart 60 år med norsk bistand: Hva har vi lært? Hva har virket eller ikke virket, og hva vet vi om hvorfor? Og er dagens bistandsforvaltning i god nok befatning til å takle morgendagens utfordringer?

Av Per Øyvind Bastøe Sist oppdatert: 16.11.2018

Det kan sies mye om norsk bistand fra et evalueringsperspektiv. Vi har et godt bilde av hva som virker og ikke virker ut fra våre drøyt 10 tematiske evalueringer årlig av gjennomføringen av norsk utviklingspolitikk. Her er noen hovedfunn.

Et gjennomgående positivt trekk er at Norge har tillitt til sine partnere – det være seg multilaterale eller sivilsamfunns organisasjoner, lokale partnere eller andre donorer. Selv om vi krever skikkelig rapportering, er vi ikke spesielt vanskelige å forholde oss til. Vi er fleksible og kan kjapt fatte beslutninger, bevilge ekstra midler eller endre på hvordan midlene benyttes. I motsetning til rigide regimer hos en del andre donorer og multilaterale organisasjoner, er vi derfor ettertraktede samarbeidspartnere.

 

Rask respons

Dette er noe vi særlig ser i humanitære situasjoner – for eksempel i responsen til Syria-krisen. Fra 2011 til 2015 bidro Norge med 3,5 milliarder kroner til multilaterale institusjoner, og norske og internasjonale ikke-statlige organisasjoner og andre. I evalueringen fant vi at Norge blir sett på som en prinsipiell giver som gjør riktige ting av riktige grunner og ikke for politisk vinning. Norge har i flere tilfeller støttet risikofylte aktiviteter fordi dette har vært det rette å gjøre i en humanitær kontekst. Norge har dessuten vært en stabil partner over tid og har akseptert at det går an å gjøre feil. Sterk tillit til partnerne og korte beslutningsprosesser har gitt rom for rask og fleksibel respons.

Et annet eksempel er evalueringen av norsk støtte til Haiti etter jordskjelvet i 2010 som viste at den norske fleksibiliteten muliggjorde raske og ubyråkratiske beslutninger.

Vi hadde tilsvarende funn i evalueringen av Norges rolle i fredsprosessen i Colombia – tillitt og fleksibilitet var avgjørende for den konstruktive rollen Norge spilte.

 

Bygger kapasitet

Et annet positivt trekk gjelder Norges støtte til kapasitetsutvikling i utviklingsland – som for eksempel innen  statistikk og oljeforvaltning. En evalueringen for et par år siden trakk fram mottakeransvar, fleksibilitet og tilpasningsevne, og langvarig forpliktende samarbeid som oppskrift på suksess. Erfaringene med «twinning» var best der mottakerinstitusjonen opplevede «eierskap» til prosessen mens giver var fleksibel og tilpasningsdyktig og samarbeidet varte minst ti år.

Arrangøren her har bedt meg si noen ord om Skatt for utvikling. Det kan jeg godt gjøre selv om vi ikke har evaluert dette arbeidet. Men det har mange elementer i seg som gjør at det åpenbart har et stort potensiale. Programmet er bredt sammensatt (med blant annet Skattedirektoratet, IMF, forskningssenteret Tax for Development, African Tax Administration Forum, sivilsamfunns organisasjoner), er etterspurt, og tar utgangspunkt i et område der Norge har en anerkjent kompetanse. Det har allerede gitt synlige resultater i form av økte skatteinntekter i noen land, bl.a. i Tanzania, der det denne uken er samtaler for videreutvikle samarbeidet.

Med andre ord: mye å være stolt av ved norsk utviklingssamarbeid.

 

For mye samtidig

Men det er også mye som ikke virker så godt. Selv om 35 milliarder er mye penger – i hvert fall i norsk sammenheng – er det begrenset hva vi kan bidra med i forhold til de store utfordringene verden står overfor.

Problemet er ikke at vi har høye ambisjoner, men snarere at vi forsøker å gjøre for mye på samme tid. Når både bistandsbudsjettet stadig øker – regjeringens foreslår å legge på ytterligere 2,5 milliarder i 2019, og kompleksiteten i de sammenhengene Norge engasjerer seg i, også øker – samtidig som det er et ønske om å effektivisere forvaltningen og redusere antall ansatte – er det kanskje naturlig at det blir problemer. Fra vårt perspektiv har det vært vanskelig å få øye på den konsentrasjonen det snakkes om på overordnet nivå.

En rekke av våre evalueringer viser at forvaltningens kapasitet strekkes til det ytterste. Hyppig rotasjon blant de ansatte på ambassader og i fagseksjoner bidrar til at ikke alt følges opp like godt som det burde. Forvaltningen har dessuten en dårlig tradisjon med å systematisere erfaringene. Det gjør at kunnskapen ofte blir værende i hodene på enkeltmedarbeidere.

Dette bekreftes i en nylig evaluering der vi fant vi at ambassadene opplever svak koordinering mellom UDs ulike avdelinger og mellom UD og Norad, noe som bidrar til dobbeltarbeid og overlapp mellom ulike deler av systemet.

 

Uten klare mål

Mangel på koordinering var også en av svakheten vi fant i evalueringen av systemene til å fremme og beskytte menneskerettigheter i næringsutvikling. Samtidig som målet vektlegges i overordnet politikk, er det i liten grad fulgt opp i det operative arbeidet til departementet og ambassadene. Også evalueringen av samstemthet for utvikling viser at det er få mekanismer for å sikre samstemthet i norsk engasjement på landnivå.

Tilsvarende problemer ble identifisert i evalueringen av norsk støtte til utdanning i konflikt og krise gjennom sivilsamfunnsorganisasjoner. Der fant vi at det er et potensial for å oppnå mer dersom innsatsen fra norsk side blir sett i sammenheng og koordinert bedre. Resultatene som oppnås står i stor grad ‘hver for seg’ og ikke som del av en mer helhetlig norsk innsats. Det vil si summen av enkelttiltakene er ikke større enn de enkelte tiltakene.

Haiti evalueringen kritiserte Norge for ikke å ha noen eksplisitt strategi for innsatsen utover interne beslutningsnotater. Særlig ble det kritisert at det ikke var formulert noen overordnede mål, at beslutningsgrunnlaget ikke var tydeliggjort, at det tilsynelatende ikke ble gjort vurderinger av alternativer før beslutninger ble tatt, og at det ikke ble gjort eksplisitte risiko vurderinger.

Disse funnene er i tråd med hovedkonklusjonen i en evaluering av mål- og resultatstyringen i den norske bistandsforvaltningen, som vi la fram tidligere i år. Den nåværende måten mål- og resultatstyring praktiseres på bidrar ikke til bedre bistand. Bistandsforvaltningen fokuserer på rapportering av resultater, men bruker ikke disse strategisk og systematisk. Administrasjonens krav til rapportering gir økte kostnader for partnere, uten at dette nødvendigvis gir mer effektiv bistand. Evalueringen fant at en mulig – og sannsynlig – årsak til dette er svak resultatorientering hos overordnet ledelse i UD og i Norad og manglende resultat- og læringskultur.

Så altså – både styrker og svakheter. Hva betyr så dette for norsk bistand framover?

 

Takler vi morgendagens utfordringer?

Norsk – og internasjonal – bistand er i endring (som vi har hørt i den første delen av dette seminaret). Stadig mer kanaliseres til globale initiativ gjennom multilaterale fond og ordninger. Tradisjonell bilateral bistand er for nedadgående. Samtidig har vi en bistandsforvaltning som i liten grad har endret seg de siste ti årene. Ut fra den innsikten evalueringene gir, er jeg på ingen måte sikker på at denne forvaltningen er i god nok befatning til å takle morgendagens utfordringer.

Det er vel også derfor det er en bistandsreform på gang. Så langt har reformen nesten utelukkende konsentrert seg om organisasjonsstrukturene. Det er jo dessverre ofte sånn med offentlige reformer.

Det som er enda viktigere er hvordan innholdet og arbeidsformene i bistandsforvaltningen kan endres for å bli bedre.

1.      Hva kan gjøres for å styrke evnen til strategisk planlegging og ledelse for å få ulike deler av forvaltningen til å dra i samme retning – for eksempel gjennom en porteføljetenkning som innebærer at tiltak med samme overordnede mål og underliggende programlogikk sees i sammenheng. For eksempel innenfor et sektorområde, et tema eller et land?

 

2.      Hva kan gjøres for å sikre en høy og stabil kompetanse til å forholde seg til komplekse faglige problemstillinger over tid eller for bedre kunnskap og innsikt om fond og multilaterale organisasjoner? Det er ikke mange i bistandsforvaltningen som har inngående arbeidserfaring fra denne type virksomhet.

 

3.      Hva kan gjøres for at få bedre analyser og bedre strategier som gir et realistisk ambisjonsnivå tilpasset den kapasiteten og kompetansen vi har til rådighet, for å unngå at vi lover langt mer enn vi kan holde og dermed legger til rette for å feile?

 

4.      Hva kan gjøres for å sikre en resultat- og læringskultur som bidrar til at norsk bistandsforvaltning også i framtiden er etterspurt og ettertraktet? Dette har betydning for utøvelse av ledelse og villigheten til å akseptere åpenhet – også om det som ikke fungerer.

La oss håpe at debatten om organisasjonsstruktur snart kan avsluttes, slik at vi heller kan få en – mye viktigere – debatt om innhold og arbeidsformer i bistandsforvaltningen.

 

(Innlegget ble først holdt på Redd Barnes bistandskonferanse 15.11.18)

 

Mening

Meld deg på Bistandsaktuelts nyhetsbrev. Hold deg orientert om det som skjer innen bistand og utviklingspolitikk.
Publisert: 16.11.2018 07.29.53 Sist oppdatert: 16.11.2018 07.43.06