Tross valget i 2015 har Seniorgeneral Min Aung Hlaing fortsatt stor makt i Myanmar. «Konflikter, som den i Rakhine, opprettholder militærets legitimitet som sikkerhetsstyrke og bidrar til å øke oppslutningen i befolkningen», skriver Audun Aagre og Kristian Stokke fra Burmakomitéen. Foto: Hein Htet / EPA / NTB Scanpix

Myanmars vei til halvdiktatur

Er Myanmar et demokrati med Aung Sang Suu Kyi som valgt statsoverhode eller et militærstyre skjult bak en demokratisk fasade? spør Kristian Stokke og Audun Aagre.

Sist oppdatert: 27.11.2017

Den pågående humanitære krisa i Rakhinestaten, der mer enn 600 000 rohingyamuslimer har blitt drevet på flukt til Bangladesh, har satt kritisk søkelys på politiske strukturer og ledere i Myanmar. Mens det har vært trange kår for informert og kritisk debatt om Myanmar de siste åra, har vi nå fått mer oppmerksomhet om de politiske konstellasjonene bak den humanitære krisa og hvem som bør stilles til ansvar. I denne kronikken vil vi belyse de overordnete debattene om Myanmars politiske utvikling og skissere viktige implikasjoner for norsk engasjement for demokrati og fred.

Et slående trekk ved mediedekningen de siste månedene er at det har skjedd et markert skifte i framstillingen av de mest sentrale aktørene. De første ukene etter angrepet fra Arakan Rohingya Salvation Army (ARSA) og de påfølgende militæroperasjonene, var preget av en sterk kritikk av Aung Sang Suu Kyi. Som demokratisk valgt statsleder ble hun stilt til ansvar for militærets overgrep mot rohingyabefolkningen, og mange uttrykte sjokk og skuffelse over demokratiikonets tafatthet. Denne kritikken ble forsterket av at hennes få og knappe ytringer etterlot et inntrykk av manglende forståelse og empati for rohingyamuslimenes situasjon.

Etterhvert har media lagt større vekt på militærets ansvar for overgrepene og at NLD-regjeringen har begrenset makt over militæret. Det er vektlagt at militæraksjonene er sterkt uproporsjonale og ikke skiller mellom ARSA og rohingyabefolkningen. Videre framheves det at militæret ikke er underlagt politisk kontroll og at krisa faktisk tjener deres politiske ambisjoner mens Aung San Suu Kyi delegitimeres innenrikspolitisk og internasjonalt.

Disse motstridende representasjonene henger nært sammen med hvordan en forstår Myanmars styresett: Er det et demokrati med Aung Sang Suu Kyi som valgt statsoverhode eller et militærstyre skjult bak en demokratisk fasade?

 

Veien til halvdiktatur

Myanmar har unektelig gjennomgått viktige reformer siden 2010, da et udemokratisk valg ble brukt til å etablere et tilsynelatende sivilt styresett ledet av militærets eget parti, Union Solidarity and Development Party (USDP). Debatten om politikk og styresett i Myanmar har deretter dreid seg om hvordan reformprosessen skal forstås og implikasjonene av ulike fortolkninger for videre demokratisering og demokratistøtte.

Den dominerende diskursen de første åra etter 2010, spesielt blant vestlige diplomater, var at Myanmar gjennomgikk en overgang til demokrati i samsvar med transisjonsperspektivet i demokratiseringsstudier, og at militæret hadde en ambisjon om å gradvis trekke seg ut av politikken. Hoveddrivkraften bak transisjonen var den reformvennlige presidenten Thein Sein og hans nære allierte, som utfordret autoritære reformmotstandere innenfor militæret.

Disse reformatorene ble støttet av pragmatiske sivilsamfunnsorganisasjoner, den såkalte «tredje kraft». Norge spilte en framtredende rolle som bindeledd mellom USDP-regjeringen og vestlige land som hadde sanksjonert militærregimet. Etniske og prodemokratiske organisasjoner ble oppfordret og presset, nasjonalt og internasjonalt, til parlamentarisk engasjement innenfor den eksisterende grunnloven, uten reelle overgangsforhandlinger om desentralisering av makt. Grunnargumentet er altså at Myanmar har vært preget av en skjør men rask politisk transisjon. Det vellykkete valget i 2015 og NLDs valgseier tas til inntekt for at prosessen har vært viktig og riktig og at Myanmar er kommet langt på sin vei til demokrati.

Den alternative diskursen bestrider at reformene kan fortolkes som en demokratisk transisjon basert på forhandlinger mellom reformvennlige autokrater og pragmatiske prodemokrater. Argumentasjonen er heller at reformene har vært en kalkulert og begrenset politisk åpning fra militærets side, i stor grad motivert av å redusere Kinas politiske og økonomiske innflytelse, med mål om å sikre en sterk stat der militæret har en vedvarende og legitim politisk makt. Denne strategien har blant annet vært muliggjort av endrete internasjonale relasjoner i regionen, spesielt økt rivalisering mellom USA og Kina. De militære lederne har dermed fått et utvidet politisk handlingsrom til å konsolidere sin makt ved å framstå som reformatorer. Prosessen må derfor forstås som en autokratisk overgang til semitotalitært styre, eller et halvdiktatur med grunnloven som forsvarsverk mot demokratiske endringer. Valgnederlaget i 2015 var opplagt en strek i regningen, men det anses ikke nødvendigvis som et tap på lang sikt hvis militæret klarer å forhindre NLDs grunnlovsendringer og styrker sin posisjon før det neste valget i 2020.

Mens transisjonsdiskursen var det dominerende perspektivet i USDP-perioden, spesielt blant vestlige diplomater, er det den alternative diskursen som nå er toneangivende, i alle fall i forskningslitteraturen. Myanmar framstår i dag som et halvdiktatur, skapt gjennom strategisk design fra militærets side. Kjernen i dette er militærets egen grunnlov fra 2008, med et komplekst nettverk av paragrafer som sikrer militæret vedvarende makt i parlamentet, regjeringen og statsforvaltningen. Det er i denne konteksten hærens rolle i Myanmars fredsprosess og den pågående rohingyakrisa må forstås. Militæret insisterer på at dette dreier seg om statens suverenitet og sikkerhet, det vil si områder der militæret har grunnlovsfestet suveren autoritet. Samtidig er det klart at slike konflikter opprettholder militærets legitimitet som sikkerhetsstyrke og bidrar til å øke oppslutningen i befolkningen, mens det vanskeliggjør NLD-regjeringens forsøk på å framforhandle fred og skape en bred allianse for grunnlovsendringer.

 

Implikasjoner for demokratistøtte

Denne debatten om Myanmars styresett har viktige implikasjoner for internasjonalt engasjement for fred og demokrati. Et spørsmål dreier seg om rollen til internasjonale aktører i USDP-perioden. Satt på spissen: Har vestlige aktører bidratt til en overgang til demokrati eller til konsolidering av halvdiktatur? Men vel så interessant nå er spørsmålet om hvordan internasjonalt engasjement kan bidra til mer reell demokratisering og konfliktløsning.

Hvilke åpninger, krefter og strategier for transformativ demokratisk politikk finnes i en situasjon der Myanmar framstår som et relativt stabilt halvdiktatur? Myanmars regjering står i prinsippet overfor en tredelt utfordring: Å demokratisere relasjonene

  • 1) mellom sivile myndigheter og militæret
  • 2) mellom sentralstaten og etniske minoritetsgrupper
  • 3) mellom styresmaktene og samfunnet.

NLD har hatt som sitt primære mål å bringe militæret under demokratisk kontroll gjennom grunnlovsendringer. Dette er i realiteten ikke mulig uten militærets samtykke, og så lenge landet preges av væpnete konflikter vil militæret lett argumentere for behovet for militær innflytelse. Slik sett er konflikt i militærets egeninteresse. Derfor har NLD forsøksvis skiftet hovedfokus til konfliktløsning gjennom politiske forhandlinger med etniske minoritetsbevegelser. Fred gjennom føderalisme har blitt et hovedmål, men også et middel for grunnlovsendringer for demokratisk føderalisme. Aung San Suu Kyi har riktignok lykkes dårlig med å bygge tillit blant minoritetene.

Den tredje oppgaven, å skape reell demokratisk inklusjon, har fått mye mindre oppmerksomhet, og folkelige bevegelser har opplevd å bli holdt på armlengdes avstand av NLD til tross for deres betydelige bidrag i kampen for demokrati og føderalisme. Selv om NLDs nåværende posisjon er basert på "people power", har de i liten grad prioritert alliansebygging og politisk inklusjon utover ordinære valg. Mens Thein Sein var avhengig av åpning overfor sivilsamfunnet for å bygge legitimitet for en ikke-valgt regjering, har Aung San Suu Kyi legitimitet gjennom et demokratisk valg, og opplever at hun ikke er avhengig av tidligere allianser.

Dette er kanskje NLDs største feilslutning. I stedet satset hun på å bedre de sivil-militære relasjoner med mål om stabilitet og videre demokratisering. Som datter av Aung San, frigjøringshelten og grunnleggeren av militæret, var håpet at militæret ville bli med på dansen. I stedet har forholdet utviklet seg til en åpen konflikt, hvor militæret arbeider mot regjeringen, samtidig som den ”demokratiske alliansen” er svekket. Slik sett er Aung San Suu Kyi sterkt svekket nasjonalt, parallelt med en økende, men til dels misforstått, internasjonal kritikk.

 

Myanmars maktstrukturer

De tre hovedutfordringene angir også de prinsipielle fokalpunktene for internasjonal demokratistøtte. Norge har lenge spilt en rolle i forhold til Myanmar, men denne rollen har endret seg over tid og fortjener fornyet oppmerksomhet og debatt nå. I perioden fra 1990 til 2010 var Norge en viktig støttespiller for demokratibevegelsen. Politiske og økonomiske sanksjoner mot militærregimet var viktige virkemidler, men det var også eksempler på politisk demokratistøtte til prodemokratiske krefter. Rundt 2010 foretok Norge et skifte i sin tilnærming og ble et foregangsland for å normalisere relasjonene til de militære lederne.

Samtidig bidrog Norge med bistand og investeringer i næringslivsutvikling og tilknyttet statlig kapasitetsbygging, spesielt innenfor energi og ressursforvaltning. Dette engasjementet har blitt kritisert av tidligere partnere blant prodemokratiske og etniske bevegelser, fordi det ble ansett som et bidrag til konsolidering av autoritært og sentralisert styresett heller enn til politisk konfliktløsning og demokratisering. Dette har også medvirket til at forholdet til Norge har vært relativt avmålt i den første delen av NLDs regjeringsperiode.

Nå som Myanmars maktstrukturer og styresett framstår i klarere lys og er preget av halvautoritære trekk, er det igjen tid for å diskutere muligheter og strategier for politisk demokratistøtte for å fremme transformativ politikk for reell fred og demokrati. Den overordnete utfordringen for Norge i forhold til Myanmar, slik vi ser det, er å finne en tilnærming som balanserer den utviklingsorienterte tilnærmingen fra USDP-perioden med mer direkte politisk demokratistøtte. Altså et mer politisk fokus, i en erkjennelse av at Myanmars rotproblemer er dypt politiske, og krever dristige politiske løsninger med stor risiko for å feile i et politisk klima med økt nasjonalisme og konflikter.

Et slikt politisk fokus krever identifisering og promotering av viktige aktører og allianser som kan fremme demokratisering av sivil/militær-relasjoner, stat/samfunn-relasjoner og majoritet/minoritet-relasjoner, både innen politiske partier og sivilsamfunnet. Dette er ingen enkel oppgave, det krever både kontekstuell kunnskap og politisk mot, men alt Norge gjør i Myanmar bør ha som mål å støtte aktører som arbeider for substansiell demokratisering og ikke ser seg mer tjent med halvdiktatur.

Mening

Publisert: 27.11.2017 08.48.24 Sist oppdatert: 27.11.2017 08.48.24

Du må gjerne legge inn din egen kommentar i disqus under. Alle innlegg må signeres med fullt navn. Anonyme innlegg fjernes.