Sektorvalg er blitt viktigere enn land når norsk bistand fordeles, mener Arve Ofstad Foto: UN Photo/Albert Gonzalez Farran

Er ikke resultater relevant når bistand prioriteres?

Hva er viktig for prioritering i bistandsbudsjettet: Land, tema eller partnerskap? – Spiller resultater noen rolle?

Av Arve Ofstad Sist oppdatert: 21.11.2017

Det er ikke lett for politikere som skal utforme statsbudsjettet for bistandsformål, ikke for regjeringen, og heller ikke for opposisjonen som utformer sine alternative forslag. For hva er det som er viktig; hvilke land som skal motta bistanden vår, eller hvilke sektorer og temaer som bør prioriteres? Eller kanskje det er viktig å bestemme hvem som skal forvalte bistandstiltakene; er det FN-systemet, utviklingsbankene, staten i mottakerlandet, eller en norsk organisasjon? Dersom alt skal bestemmes, går ikke systemet opp.

 

Er ikke mottakerland viktig lenger?

I «gamle dager» var det viktigst å bestemme hvilke land som skulle motta bistanden, og så skulle Norge forhandle med dette landet om hvilke prioriteringer de hadde, i lys av behov, egeninnsats og andre lands bistand. Da var det viktig om landet hadde mange fattige, og om de førte det vi mente var en god – eller i hvert fall akseptabel – utviklingspolitikk. I tillegg var det flere politiske hensyn som avgjorde hvilke land som ble valgt, og om bistanden skulle økes eller reduseres. Men det var i prinsippet mottakeren som – under forhandlinger med Norge – skulle avgjøre om de norske bidragene skulle gå til energiutbygging, vaksine­kampanjer for barn, eller styrking av statistikkavdelingen i finansdepartementet. Slik er det ikke lenger. Det var kanskje ikke slik i «gamle dager» heller, for som regel kom de norske forhandlerne med klare føringer fra politisk ledelse, og disse skiftet med ulike norske regjeringer. Så ble slik som Norge foreslo, som regel. Mottaker hadde vanligvis behov for det meste og sa ja takk, uansett.

 

Stadig mer vekt på tema/sektor

Norge har gjennom årene gjort stadig mindre av dette, og lagt stadig mer vekt at det er visse temaer eller sektorer som skal ha prioritet i vår bistand. Det betyr mindre vekt på hvilke land som er mottakere, og hva disse mener om saken. For tiden har sittende regjering pekt på fem temaer: utdanning; helse; næringsutvikling og jobbskaping; klima, fornybar energi og miljø; samt humanitær bistand.

Regjeringen nevner videre en hel rekke andre temaer som også er viktige, som kvinner og likestilling; reproduktiv helse; menneske­rettigheter og demokrati; landbruk og matsikkerhet; forvalting av havets ressurser; fredsarbeid og gjenoppbygging i sårbare stater¸ olje-for-utvikling, og reduksjon av (ulovlig) migrasjon.

Det som har karakterisert store deler av norsk bistandsdebatt de siste tiårene, er nettopp disse tema-prioriteringene. Hva er viktig å opp-prioritere? Vaksinering av alle barn? Jenters utdanning? Familieplanlegging og reproduktiv helse? Privat næringsliv? Landbruk og matsikkerhet? Klima og skogforvaltning? Eller rettigheter for utviklings­hemmede?

Disse debattene følger som regel en argumentrekke: Dette er veldig viktig for utvikling og fattigdoms­reduksjon; derfor må det brukes mere ressurser på dette temaet; derfor må det brukes mer internasjonal bistand på temaet; og derfor må Norge gå i bresjen for å bruke mer av den norske bistanden på dette temaet. Så måles dette ved prosentandelen av norsk bistand som går til formålet.

Det er ikke vanlig å si at ja, dette er viktig, men det er landenes eget ansvar å prioritere annerledes, eller at andre bistandsgivere må ta større ansvar, ei heller vurdere dette i lys av Norges evne og kompetanse til å gjøre en forskjell, enn si om det er gode resultater å bygge videre på.

 

Sektorvalg er blitt viktigere enn landfordeling

Når tema og sektor blir viktigst, synes det som om debattantene er mindre interessert i hvilke land som blir mottakere av bistanden. Slik ble et uprioritert land som Brasil største mottaker av norsk bistand en årrekke. Dessuten går stadig større andel av den temabestemte bistanden til internasjonale organisasjoner og spesialprogrammer under de multilaterale institusjonene som utviklingsbankene og FN-systemet. Eksempler på dette er de store helseprogrammene under vaksineprogrammet GAVI, det Globale fondet mot aids, tuberkulose og malaria og Unitaid, og tilsvarende store internasjonale programmer for utdanning. Også mer frittstående ikke-statlige temaorienterte internasjonale programmer får støtte, særlig over poster som Norad forvalter. Noen av programmene er øremerket til noen få land eller regioner, men for det meste er landfordelingen ikke kjent. Når statistikken i ettertid viser den faktiske fordelingen på land og regioner, blir det ofte ikke slik beslutningstakerne forventet.

 

Hvilken «kanal» skal forvalte bistanden?

Den tredje del av debatten handler om hvilken organisasjon som bør forvalte bistanden, i bistandsspråket heter det hvilken «kanal» som skal benyttes. Her brukes argumenter for å benytte Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene; eller FN-systemet med alle dets familiemedlemmer; og de som hevder at de norske organisasjonene, med eller uten internasjonale nettverk, er de mest effektive til å nå fram til målgruppene. I tillegg kommer stadig flere internasjonale halvstatlige organisasjoner, andre lands bistandsorganisasjoner, lokale organisasjoner som mottar direkte støtte gjennom ambassadene, og nå: direkte støtte til næringslivet. De som kommer sist i rekka, er statlige organer i mottakerlandene. Mens disse i bistandens barndom var hovedmottakere for den bilaterale bistanden, var det i 2016 bare fem prosent av total bistand som ble kanalisert til statlige mottakere i utviklingsland, og nær halvparten av dette beløpet gikk til Brasil.

 

Statistikken forvirrer…

Men også her kan budsjettposter og statistikk forvirre. Omtrent all bistand gjennom utviklingsbankene ender opp hos til statlige mottakere, og det samme gjelder storparten av FN-midlene. Noen norske organisasjoner har statlige partnere, og bygger ikke nødvendigvis det sivile samfunn, selv om budsjettposten sier det. Samtidig har enkelte FN-organer, spesielt UNICEF, partnere i det sivile samfunn i mottakerlandet. Ofte omtales bistanden som kanaliseres gjennom ambassadene som stat-til-stat bistand, men i realiteten benyttes både FN-systemet, norske, internasjonale og lokale organisasjoner som partnere og forvaltere lokalt.

 

…og øremerking er vanskelig

Når kriteriet er forvaltningsorgan, blir det vanskelig å øremerke til land, og ofte like vanskelig å øremerke til prioriterte temaer og sektorer. Norske organisasjoner forsvarer sin relative uavhengighet, og er unntatt fra regelen om å begrense seg til de 85 landene som regjeringen har ført på sin godkjent-liste. FN-systemet og bankene har andre fordelingsnøkler enn de norske fokuslandene. For noen organisasjoner og programmer vet vi hvilken sektor som mottar bistanden, mens andre er multisektorielle. For UNICEF og Redd Barna kan vi forvente at storparten går til utdanning og helsetiltak for barn, men midlene kan også benyttes til rettighetsarbeid som registreres som «godt styresett». Midler til FAO kan gå til landbruk, men også til skogbruk og fiske, og ernæring. Og midler til de humanitære organisasjonene går både til mat og helse, kanskje også til vannforsyning, og i økende grad til utdanning, eller til fredsarbeid.

 

Ny budsjettstruktur – men hva er viktigst?

Det er ikke merkelig at Stortinget i sitt vedtak i april i år, ba UD legge opp til en ny budsjettstruktur med en klarere og mindre overlappende fordeling av bistandsformål på de forskjellige budsjettkapitler og poster. Det klarte ikke UD i årets statsbudsjett (for 2018), men lover å komme tilbake til Stortinget på egnet måte. Men kanskje opposisjonen kan hjelpe til, ved å klargjøre hvilke hovedprinsipper de ønsker å styre etter; landfordeling, tema- og sektorfordeling, eller bistandskanal for å forvalte bistanden?

Opposisjonspartienes alternative statsbudsjett, tyder ikke på at disse har gjort klare valg langs slike linjer; noen vil endre litt på landfordeling, andre er mer opptatt av nettopp tema/sektor, eller organisasjonene. Og alle vil ha et litt større totalbudsjett, slik at 1-prosenten sikres.

 

Resultater er visst irrelevant!

Men jeg ser ikke noe sted, verken i proposisjonen eller i alternativ-forslagene noen referanser til at påplussinger (eller nedskalering) blir begrunnet med de gode – eller dårlige – resultatene som oppnås?

Meld deg på Bistandsaktuelts nyhetsbrev. Hold deg orientert om det som skjer innen bistand og utviklingspolitikk.
Publisert: 21.11.2017 06.52.34 Sist oppdatert: 21.11.2017 07.06.03

Du må gjerne legge inn din egen kommentar i disqus under. Alle innlegg må signeres med fullt navn. Anonyme innlegg fjernes.